程翔﹕港深邊境開發的我見

周日話題﹕港深邊境開發的我見

【明報專訊】最近，香港《大公報》一篇關於「邊界特別發展區」的報道（見八月二十一日該報〈港深邊境免簽特區，料五年內上馬發展〉）指出，「邊境發展區已從民間設想進入官方設想」，而「深港一體化」已逐漸進入「活躍期」。報道一出，引起港人很多議論。

據筆者了解，「邊境特區」（以下簡稱「邊區」）的構想，是梁振英先生念茲在茲的一個重要政策，早在回歸前筆者已經聽說他既向董建華，也向中央政府推銷這個概念。

回歸後才三年，與他關係密切的「一國兩制研究中心」就在二○○○年發表了《港深邊境開發區策略研究》的報告。可惜生不逢時，當時由於香港地產市道低迷，這個報告難以引起公眾注意。到了二○一○年，該中心更新資料發表了《香港邊界禁區發展策略研究》，內容基本相同（《大公報》報道所憑據的就是這份報告）。到了今年特首選舉時，梁振英先生的競選政綱〈土地規劃及交通運輸〉篇，正式提出發展邊境禁區的建議，在《規劃長期的土地供應（八年後）》一章中表示﹕「邊境禁區是香港最接近深圳和珠三角其他城市的部分，對促進香港和珠三角的共同發展，具有極大的戰略意義和紐帶作用。應利用『一國兩制』的優勢，積極規劃邊境禁區成為經濟發展和保育兼顧、產業多元和別具特色的發展區」。所以由始至終，梁振英先生一直在努力推動「邊境特區」，並稱之為「特區中的特區」（指香港特別行政區中的邊境特區）。這個概念，也是他「港深一體化」藍圖的一部分。

由於練乙錚先生曾經以「兒皇帝」石敬瑭來比喻梁振英之得大位，所以當《大公報》邊區的報道發表後，即引來關注香港邊境地區是否成為梁振英版的「燕雲十六州」。有人甚至用「賣港割地」一詞來形容此舉。這種說法失諸過激，但反映了香港人對梁振英的極度不信任則很明顯。

恪守一國兩制強化邊界線

對於一個梁振英先生孕育了超過十五年的「智力產兒」（brainchild），在他今天執掌政權後有可能推行的情下，我們應該如何看待？限於篇幅，筆者謹提兩個觀察。

第一，邊境特區的構思是明顯向內地一側傾斜，有違一般邊境安排都是互惠雙方的原則。

由於目前尚未有具體政策，我們僅僅能夠文字來分析。從上述「一國兩制研究中心」兩份報告的文字，再加上該中心的助理總研究主任方舟於八月二十二日發出的新聞稿來看，人們很容易得出上述結論。

根據二○○○年《港深邊境開發區策略研究》報告摘要的第十九段第一節的建議，香港居民從香港一方可以自由進入（位於香港境內的）邊境特區，但離開特區返回香港境內其他地方時需要憑身分證或護照以證明其為香港居民。相反，內地居民由深圳一方進入（位於香港境內的）邊境特區時，只須憑開發區內任何企業、機關發出的邀請、聘請書，就可進入，而「深港兩地出入土境機構均不可設立任何規限和阻礙」。他在進入特區後如果還想繼續進入香港其他地區，才需要補辦「一般正常入境程序」。至於居住和工作，香港居民固然可以不受限制在邊境特區內工作和居住，內地居民只要有區內企業、機關的聘請證明，也可以居住和工作，唯一不同的是內地居民在特區內居住和工作的期限受制於他受聘的期限。

這一段文字清楚不過地表明，無論從進出、居住、工作這些環節看，邊區的種種特殊政策都是向內地傾斜而不是對稱的。香港將要在境內劃出一條「二線」（估計是將目前的禁區線改為「二線」）。在滿足一定條件下，「二線」以北基本上供內地人自由來往、工作和居住。香港人從「二線」返「屋企」（兩者均在香港境內），反而要檢查證件。這種兩邊居民利益不對稱的原則，使這個安排從一開始就建立在一個政治不穩定的基礎上。

第二，在「一國兩制」下，香港與內地的邊界線是一條什麼性質的邊界線？

這是香港回歸以來，香港和中央政府從來沒有好好討論過的問題。這究竟是一條簡單的行政管理線，就如廣東廣西之間的省界線？還是區隔兩個截然不同的政治制度的緩衝線？

如果人們對這條線不從政治高度來尊重、固守它，只是視為行政管理線，就很容易出現如日前深圳方面在未經香港同意的情況下自行宣布容許在深圳非戶籍人口可以通過「一簽多行」來港，迫使香港方面要緊急請中央出面協調叫停的被動局面。

既然中央信誓旦旦要恪守「一國兩制」，要嚴格執行「河水不犯井水」的原則，那麼我們就應該強化這條邊界線而不是淡化它。

法治地理邊界守護兩制精神軀體

筆者覺得，「一國兩制」需要兩條邊界線，一條是無形的，不可見的，這是香港的法治，因為兩制之間的不同，到最後落實到什麼是非法什麼是合法這個至關重要的問題上。另一條是有形的，可見的，這是香港的邊界線。它之所以重要，在於它提供一個直觀的以及心理的構築物（structure），使人清晰無誤地知道兩制在地理上的區隔。如果說，法治的邊界守護香港「兩制」的精神，那麼地理的邊界則守護香港「兩制」的軀體。

在未見具體政策之前，梁振英邊區的建議，給人一個印像是淡化而不是強化這條有形的邊界線，因為原來起緩衝作用的邊境禁區，將與深圳聯成一片，而失去應有的緩衝作用。根據梁振英在今年六月十四日接受《南方都市報》的訪問時說﹕

這樣，未來在邊境禁區，內地居民只要持有合法身分證明文件，如居民身分證，即可以便利往來禁區，毋須忍受漫長的過關等待。只要進入到禁區之內，內地居民就可購買到香港商品，除購物休閒外，還可享受金融服務，進行貿易洽談和會展商貿活動。梁振英指出，配合禁區免簽措施，未來在禁區與香港其他地區的邊界位置，有必要設立一個二線關，當內地居民進入香港其他地區時，則要通過二線關查驗簽注。

很明顯，原有的邊界管理——即將來的第一線——將因此而受到削弱。第一線削弱後，第二線就無法強起來。深圳二線最終失敗而撤銷的例子，就是一個很好的例子。

文/ 程翔