2013年5月29日 星期三

方志恒:讓拉布及剪布在合理機制上進行


方志恒﹕讓拉布及剪布在合理機制上進行


【明報專訊】立法會主席曾鈺成「剪布」後,「拉布戰」隨即告一段落,預算案迅速獲得通過。

近年,議會「拉布戰」日漸普遍——高鐵撥款、版權修訂條例、立法會議席出缺機制、政府架構重組、長者生活津貼以至今年的預算案,「拉布」已成為民主派的重要議會抗爭策略。

政府及建制派往往將「拉布」描述為阻礙施政、濫用程序以至浪費公帑,這種說法是否合理?立法會主席曾鈺成一再自行「剪布」,又是否恰當做法?

議會抗爭的正常手段

1787年,美國舉行制憲大會,通過了人類史上首部成文憲法。制憲大會舉行時正出使法國的傑弗遜(Thomas Jefferson),回國後拜訪總統華盛頓(George Washington),問他為何同意在眾議院之外,再設立參議院作為國會第二議院。

華盛頓反問傑弗遜:「喝咖啡時,為什麼你要先把咖啡倒在茶碟裏?」

「是為了把咖啡涼下來。」傑弗遜回應說。

「正是如此,我們把法案倒入參議院的茶碟裏,讓它可以涼下來。」華盛頓答道。

民主之真諦,並非只是「少數服從多數」,更加不會一面倒講求施政速度;充分尊重及吸納少數聲音,其實同樣重要。美國參議院之設立,正是為了確保在立法過程中,能夠得到充分討論空間,故此參議院設計上相對眾議院人數較少、議員任期較長、發言限制較少,甚至逐步發展出「拉布」(Filibuster)的議會程序。

「拉布」泛指「議會少數派」(Legislative minority)透過各種拖延戰術(例如冗長發言、提出大量修訂、製造流會),阻礙法案進行表決,從以迫使「議會多數派」(Legislative majority)作出讓步。

「拉布」的意義,在於確保政府不會自恃掌握議會多數,就無視少數派的聲音及訴求。因此,「拉布」絕非洪水猛獸十惡不赦,美國參議院的「拉布戰」固然舉世聞名,不少民主國家例如英國、加拿大、澳洲等等,亦普遍容許少數派議員進行「拉布」。當然,「拉布」不可能永無止境毫無限制,因此在容許「議會少數派」藉「拉布」爭取訴求之餘,西方議會一般亦設有「剪布機制」,務求在保障少數派發聲權利及維持議會正常運作之間取得平衡。

主席自行剪布激化矛盾

回到香港,民主派作為「議會少數派」,透過「拉布」制衡佔有多數議席的建制派,原則上並無不妥(何民主派其實擁有較高的民意授權)。部分政府官員把「拉布」描繪成十惡不赦、要求立法會配合政府行事,不過反映他們欠缺基本的民主素養,思維上仍然停留在上世紀殖民地「行政霸權」年代。

當前的困局,在於「拉布」及「剪布」都是新生事物,現行的立法會《議事規則》並未有清晰界定如何處理,因而欠缺一套合理機制平衡「拉布」及議會正常運作。由於欠缺明確規範,因此不論是去年的立法會議席出缺機制、抑或是今年的預算案,立法會主席曾鈺成在無可選擇下,唯有引用《議事規則》第92條及《基本法》72條(1)進行「剪布」,自行指令法案在限時內完成審議。

但問題在於不論是《議事規則》第92條、還是《基本法》72條(1),其實都只是賦予立法會主席主持會議的「一般性權力」,當中並無明文界定如何處理「拉布」及「剪布」,曾鈺成一再根據這些空泛條文自行裁決,即使法律上能夠站得住腳,政治上亦只會引發連串黨派衝突,形成「眾人皆輸」之困局:民主派堅拒任何「剪布機制」,客觀上只會讓「主席自行剪布」的權力逐漸「制度化」,最終令「拉布」這種議會抗爭工具被閹割掉,嚴重削弱民主派制衡政府的力量(例如日後要發動「拉布」阻撓23條立法,作用必然大為減低);而政府靠「主席自行剪布」這種充滿爭議的方法通過法案,既削弱整個政策以至議會制度的認受性,更會引來激進民主派更頻密地發動「拉布戰」,甚至激化議會外的街頭抗爭,政府官員及建制派議員必將疲於奔命。

修改《議事規則》刻不容緩

解困之道始終在於修改《議事規則》,以確立一套合理機制規範「拉布」及「剪布」。當然,修改《議事規則》必須得到功能組別和直選議員分組點票支持,在民主派及建制派各不相讓互相否決的情下,難度之高實在不言而喻。但一日無法確立一套各方認可合情合理的機制,上述「眾人皆輸」之局必然無法扭轉。要突破困局,始終需要各黨派議員共同協商,讓「拉布」及「剪布」都能夠在合理機制上進行。

西方議會早已發展出各種機制處理「拉布」及「剪布」,但考慮到香港的特殊政治環境,港式的「剪布機制」應符合兩個原則:

一是確立較高的「終止辯論門檻」(Cloture threshold)。

現時,「剪布」的權力集中在立法會主席身上,由曾鈺成一人獨斷缺乏制衡機制,自必然引起民主派議員的激烈反彈,紛紛指摘曾鈺成越權行事,因而令有關爭議變得無日無之。西方議會的普遍做法,是由大多數議員表決終止辯論,具體做法包括通過「終止議案」(Cloture motion)即時將法案交付表決,或在政府提交法案時通過「時間編配議案」(Allocation of time motion)預先規定法案的審議時間表。這些表決機制可確保「剪布」決定,能夠建基於一定的政治共識及恰當程序。

但要害在是如何設定「終止辯論門檻」。大多數國家包括英國、加拿大、澳洲及新西蘭等等,只需「簡單多數決」即可通過「終止議案」或「時間編配議案」,唯有美國參議院將「終止辯論門檻」定於五分之三「絕對多數」。由於香港立法會並非全面普選產生,理應仿效美國參議院採納較高的「終止辯論門檻」(例如需要獲得五分之三議員、甚至三分之二議員同意通過),以免出現具廣泛民意授權的直選議員的聲音,反而受到選民基礎狹窄的功能組別議員的壓制。

二是規定由政府提出終止辯論。

現時,「剪布」由立法會主席自行提出,容易產生立法會主席配合政府的不良印象,損害立法會的獨立性及「三權分立」原則。在西方議會,「時間編配議案」一般由政府部長提出(包括英國、加拿大、澳洲及新西蘭),「終止議案」則同時有由議員提出(英國、澳洲、新西蘭及美國)及政府部長提出(加拿大)的情。

由政府提出終止辯論的好處,是可規定政府官員需向議員陳述理據,解釋法案有何迫切性必須限時完成審議,然後才交由全體議員表決通過,可體現「政府向議會問責」的精神。按香港的情,應由相關政策局長以「政府議案」(Government motion)的形式,提出「終止議案」或「時間編配議案」,再交由全體立法會議員討論並表決通過;如此安排既能保障立法會主席的中立性,亦可確立行政立法分權制衡的憲制原則。

必須強調,《基本法》附件二明確界定了三類表決方式,包括「政府法案」(由全體議員過半數票通過)、「議員議案、私人條例草案、對政府法案的修正案」(按分組點票機制通過)及「政改方案」(需全體議員三分之二多數通過)。但「政府議案」的表決方式,《基本法》則未有明確規定,是否存在空間按此引入「剪布機制」,各黨派理應再作進一步研究。

無論如何,讓拉布及剪布在合理機制上進行,應該盡快提上立法會的議事日程。

˙延伸閱讀

作者:Richard A. Arenberg and Robert B. Dove

書名:《Defending the Filibuster: The Soul of the Senate》

˙網址:http://www.facebook.com/synergynet.hk

作者是新力量網絡副主席、香港城巿大學專上學院社會科學部講師

2013年5月2日 星期四

蔡子強:向政府說不的廣告人


向政府說不的廣告人/文﹕蔡子強

【明報專訊】曾被提名奧斯卡最佳外語片的智利電影《向政府說不》(No),近日在香港上映。電影基於歷史和真人真事改編,講述1988年智利獨裁者皮諾切特(Augusto Pinochet),礙於國際社會壓力(例如白宮,以及1987年訪問智利的教宗若望保祿二世等),而須舉行公投,由人民決定是否讓他再執政8年,公投中只有兩個選項:「Yes」和「No」。執政者財雄勢大,佔盡優勢,而且當時智利經濟表現不俗,人民生活得到改善,皮諾切特認為自己有實質的管治成績作支持。

智利當年向政權「say no」的運動

相反,反對派卻處於劣勢,宣傳也受盡限制,但每天仍獲電視台撥出 15 分鐘作宣傳。反對派把握這個寶貴的黃金機會,請來年輕廣告界鬼才,為他們「度橋」,製作一系列電視廣告,呼籲選民向政權「say no」,誓教日月換新天。

原本反對派內的「老革命」,他們心目中的所謂電視宣傳,就是說一些「拋頭顱,灑熱血」、控訴「酷政不仁,視萬民如芻狗」、敵愾同仇、大義凜然的說話,以及民主、自由、人權的政治信念。但年輕廣告人卻別有想法,他不想再走悲情路線,反而想運用廣告營銷語言,把嚴肅複雜的議題化為娛樂性豐富的廣告和影像信息,藉此打動觀眾。

廣告人運用創意及想像力打仗

當他第一次把廣告片剪好後試播,便讓那些反對派「老革命」為之側目,說拍得像可口可樂廣告一般,沒有說清極權統治的殘酷真相,簡直是糖衣毒藥。但他卻繼續堅持把政治信息包裝到像汽水和商品廣告一樣,向觀眾販賣,向政權「say no」,就如買支汽水、買包香煙一般,只求感覺良好,哪怕被批評為膚淺無聊,又找來國內外演藝明星,發揮偶像魅力,呼籲fans響應。系列中其中一個廣告,甚至看似安全套廣告,上的女人對旁邊糾纏求歡的男伴不斷「say no」,藉此呼籲選民投反對票,可謂離經叛道。

片中有一幕,「老革命」怒髮衝冠,嚷要對政府譴責,但廣告人卻反唇相稽,說為什麼總是獨沽一味:「譴責,譴責,最後還是譴責」?為何不能用創意及想像力打仗?

但事後證明,明刀明槍有時不如冷嘲熱諷,有時對政治不甚了了的選民,投票往往就真的是膚淺得像買汽水、買香煙一樣,只是選擇讓自己感覺良好的心水而已。

一仗功成不一定要萬骨枯,最後,反對派憑這些軟攻勢扭轉乾坤,在公投中,「No」拿到56%選票,壓倒「Yes」的44%,成功推翻大意失荊州的執政獨裁政府。

道德感召vs.感覺良好;轟轟烈烈vs.以柔制剛

不要太過高估人民的「道德感召」,反而溫情、感覺良好,甚至是「好玩」,才能打動中間選民,尤其是年輕族群。

政治不一定要轟轟烈烈,寧為玉碎,不作瓦存,它也可以上善若水,以柔制剛。川上春樹口中的雞蛋,不一定要擲向高牆,肝腦塗地,壯烈殉道,它也可以乖巧的繞過高牆,輕快上路。

這部電影裏的故事,讓我想起2000年陳水扁和民進黨贏得總統選舉,教台灣日月換新天的那一幕,片中男主角那位廣告人,讓我想起台灣廣告鬼才范可欽。

1996 年總統大選,台灣民進黨遭受空前挫折,為了反省,該黨的領導便走落基層,巡迴舉辦座談,聽取公眾意見。在這些場合,不少年輕人都抱怨,說和該黨交談,好像和自己阿公阿婆「傾偈」一樣,整天糾纏在什麼「二二八」等沉重歷史課題上,根本難以叫他們這些新生代產生共鳴。聽了這些意見後,民進黨痛定思痛,遂嘗試「告別悲情」,重新上路。

廣告人幫助陳水扁變天

於是,2000年,阿扁的媒體文宣負責人羅文嘉,慕名請來范可欽為自己做電視競選廣告。范可欽是什麼人﹖他是台灣廣告奇才,小時候家境貧困,再加上患小兒麻痹症,下肢殘疾。但他卻沒有自暴自棄,後來苦學有成,大學畢業後,加入廣告界,才華橫溢的他,旋即扶搖直上,廣告作品技驚四座,年薪更創下當地紀錄。

經過一番策劃,范可欽為阿扁推出了4個經典電視廣告,包括:

●「鐵漢柔情」篇:為了爭取女性選民,在情人節製作了如此一個廣告,在舒緩的背景音樂下,熒幕打出這樣的字卡:「有一個丈夫」,「15年來每天晚上」,「都要起兩次」,「抱他的妻子上廁所」,「白天他是鐵漢」,「夜晚他是柔情」,隨後出現了陳水扁推輪椅的背影,再打出「願天下皆是有情人」。

●「家人平安」篇:為了針對國民黨的戰爭牌,即選阿扁因台獨問題會惹來兩岸戰爭,廣告帶出「我的家人都在這裏,怎麼會想見到戰爭呢?」這個信息,以范最擅長的寫實風格,拜訪阿扁在台南鄉下的家人、老師、同學等,拍出感性。

●「年輕領袖」篇:為了彌補阿扁讓部分人嫌棄年輕的弱點,廣告帶出Bill Gates和楊致遠分別於20歲創立Microsoft及Yahoo,甘迺迪、貝理雅、克林頓分別於43、43及46歲當上總統/總理,我國的孫中山先生也於46歲當上民國大總統,年輕無包袱,年輕有抱負。

●「美麗島20周年」篇:這是系列中唯一的悲情廣告,以昏黃的鏡頭、悲情的音樂,帶出當年美麗島事件,一個又一個異見人士如黃信介、施明德、林義雄、呂秀蓮、張俊宏、姚嘉文、陳菊等被審判和送入獄的鏡頭片段,並說沒有這些人,台灣不會有今天的民主和自由,我們得多謝這群「叛亂犯」,「歷史終究是美麗的,我們還會歡喜地走下去」。

以上幾個案例的詳細構思,見張俊雄、邱義仁、游盈隆策劃:《破曉:2000勝選大策略》一書。

正如一位資深廣告人曾指出:「陳水扁的廣告比較能吸引中間選民的青睞,其他陣營的廣告只有自己的支持者喜歡。」事實上,這次選舉阿扁的得票超過39%,衝近四成,這是民進黨在以往中央層次選舉,一直無法達到的極限。如果沒有這近四成的選票,即使是宋楚瑜、連戰分票,阿扁亦未必可以坐收漁人之利。不少分析便認為,吸納到中間選民,尤其是年輕的「首次投票一族」,是阿扁致勝的關鍵。有估計在高達200萬的「首投族」中,近七成都投阿扁一票。

廣告人構思出倒扁「紅潮」

只可惜,阿扁上台後急速腐化,范可欽這位廣告鬼才,後來在2006年施明德發起的「倒扁運動」中,投向施的陣營,作為自己6年前幫助阿扁上台的自我救贖。他不惜披甲上陣,成為運動總部的發言人。他在運動中於創意上的最大發揮,就是帶出「顏色的力量」。他覺得倒扁群眾無論靜坐好遊行好,黑、白色的衝擊力都不夠大,撇除了島內政黨藍、綠陣營的代表顏色後,只剩下紅色可以用。於是在這樣的創意下,倒扁靜坐正式開始後,「紅潮」便席捲整個台灣,更配合了歌曲《紅花雨》,視覺、聽覺雙管齊下,在百萬人的「天下圍攻」中,達到一個高潮,再通過媒體的報道,「紅潮」震撼了海外。

1988年智利反對派那個「向政權『say no』」的運動,廣告人想出的是彩虹旗,他們一樣明白「色彩的力量」。

佔中運動又如何?

台灣的「倒扁運動」已經雨過天青,香港的「佔領中環運動」卻方興未艾。向2017年的假普選「say no」,將是香港未來一場波瀾壯闊的運動。剛過去的周日,佔中運動組成12人協調小組,成員來自商界、宗教界、醫學界、法律界、社工界、教育界等,卻見不到廣告界。戴耀廷兄、陳健民兄,和朱耀明牧師,是否要「諗一諗」呢?

蔡子強

中文大學政治與行政學系高級講師