2014年1月29日 星期三

馬嶽:選舉威權還是民主政體?

馬嶽:選舉威權還是民主政體?

近20年有關民主化的研究,一個重點是有關混雜型政體(hybrid regimes)的研究。八、九十年代是全球民主化的高峰期,大量政體由獨裁走向民主。對很多國家而言,以普選產生政府相對快速容易(這說法對香港來說很諷刺,但在全球經驗而言卻是真事),但要建立符合現代自由民主政體標準的各項制度和民主素質(quality of democracy),卻是需時較長和相對困難的。於是有不少國家只停留於「半桶水」的民主政體,例如政府由普選產生,但貪污嚴重、法治不彰、人權經常受侵犯、沒有新聞自由,或者選舉不公、常有操控等等。這種半桶水民主政體,不能算是完全威權,但跟西方的自由民主政體(liberal democracy)又有相當距離,於是名稱繁多,例如semi-democracy、pseudo-democracy、electoral authoritarianism、electoral democracy等,不一而足。
 混雜政體往何處去?
研究民主化的學者近10多年的一項持續爭論,就是「混雜型政體往何處去」的問題。學者當然有不同意見,但大多都會認為這種混雜政體本質上是不穩定的,因為制度有其整套的邏輯。民主政制下容許人民有新聞自由、言論自由和各項監察政府的機制,而多黨選舉可以提供權力更替的機會,制度環環相扣,有其一套邏輯,有秩序地處理社會矛盾,運作良好是自在的穩定體系。專制政府不容許自由批評和權力競爭,並且鎮壓反對聲音,也有其自在的「穩定」邏輯。反之混雜政體容許部分的選舉競爭或自由,必然有很大的張力。享有部分自由民主的群體,會要求將制度推向真正自由民主的政體,社會長期處於制度變遷的鬥爭中。
香港自1980年代開始局部民主化以來,以及《基本法》內規定的體制,其實都指向一種混雜政體。香港的新聞自由、經濟自由、公民權利、法治水平,都接近西方自由民主政體的水平,但卻沒有最基本的政治權利——以普選產生政府,以至在自由之家(Freedom House)的評分中,近年香港都只是被評為「部分自由」。所以有人把香港視為一種自由專權政體(liberal autocracy)。
 本質上不穩定
這種混雜政體本身是不穩定的。
首先是充分的民間自由和沒有民選政府是矛盾的。香港的情况是傳媒和民間有充分的自由批評政府施政、暴露政府或官員醜聞、突顯各種施政問題,但充分掌握資訊的市民卻沒有辦法以選票撤換他們很不滿的政府和醜聞纏身的官員,自然對建制充滿怨懟。反之專制體制施政縱使不善,往往沒有方法揭露,而人民也未能自由批評,傳媒「隱惡揚善」,政府的面子得以維持,至少表面上衝突比較少。
第二,混雜政體本質上有其認受性危機,因為這些政體往往按照憲法都是自由民主的政體。O’Donnell & Schmitter在分析第三波民主化時便指出,當年很多威權國家出現認受性危機,正因為國家憲法本來是民主自由的憲法,但當權者可能以政治不穩、經濟危機或者存在其他敵對勢力為藉口奪權,可能暫緩實行憲法或取消選舉而行專制高壓統治,但當經濟或政治危機過去後,人民便會開始問:何時還我們一個真正自由民主的國家?
香港的狀况和很多混雜政體一樣,憲法保障了各項基本自由,而《基本法》承諾了「最終」給香港民主。這和殖民地年代不同。正如呂大樂所言,港英年代很多人是不會問政權認受性的問題的,因為殖民地的本質是掠奪和強制,沒有人會期望殖民地給你民主,但「港人治港」的特區便不同了。《基本法》保證了香港最終全面普選,中央總有一天要兌現承諾。
政改諮詢開始以來,多了不少建制派人物的言論,內容不外乎「民主不是好東西」或者「民主不一定是好東西」。後者的類似邏輯已經駁斥過,不贅。但其實建制派諸君:你們是不可以這樣說的。因為《基本法》保證了香港最終的行政長官和立法會都全面普選產生,故此民主是《基本法》規定的憲制目標。如果說「民主不是好東西」,邏輯上只有兩個可能性:一是中央廿多年前訂下的憲制目標其實是不利香港的,一是其實中央打算給的和《基本法》寫下的「普選」並不是真正的民主(所以反而是好東西?)。對不起,我想你們的身分是不可以這樣說的。
 走向選舉威權?
兩星期前出席某個政改研討會,席上研究民主化多年的知名學者William Case提出一個有趣的觀點:隨着香港可能步向普選,中央一方面要認受性但又要保持權力,香港很可能會走electoral authoritarianism(選舉威權)的路線。不少混雜政體的特性是當權者既希望有選舉的認受性(同時可以令西方國家閉嘴),又希望保住權力,於是便嘗試用盡手段操控選舉、控制傳媒、壓迫公民社會和打壓反對派等,務求令自己可持續在選舉中勝出而繼續掌控權力。他覺得最近傳媒逐漸收緊,可能反映中央已在逐漸收緊各類空間,以便(一旦)有普選時其屬意的候選人可以贏出。
近代的選舉威權政體,也不是沒有持續長時間的,但研究的分析是長期維持這種狀態的成本是很高的。例如長期的社會操控的「維穩」成本是很高的,而這些政權往往要求神拜佛經濟不要下滑,並且要長期維持有效的利益分配,來令各既得利益者繼續支持政權。
混雜型政體由於制度內在邏輯的矛盾,會出現持續的不穩定和鬥爭,並且可以隨時因為某些突變而倒台或出現危機(例如領導更替、國際環境轉變或經濟危機等)。五六年前我閱讀不少有關混雜政權的文獻,有不少學者常會舉出一些長期穩定鞏固的混雜政體的例子,而學者當年最喜歡舉的例子便是:穆巴拉克的埃及!
當然,有人會說如果混雜政體是不穩定,不實行普選而加強控制以走向威權,也可以達至穩定的。這邏輯上可以成立,但這當然代表了「一國兩制」的終結。香港整個憲制設計以至社會條件,距離全面的自由民主政體,其實大概只欠政府和立法會普選這一步,落實真正普選,是香港長治久安的不二法門。
 ■延伸閱讀:
William Case, “Can the ‘Halfway’ House Stand? Semidemocracy and Elite Theory in Three Southeast Asian Countries", Comparative Politics 28, 4 (July 1996), pp.437-464.
Marina Ottaway, Democracy Challenged: The Rise of Semi-Authoritarianism (Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 2003).
原文載於明報觀點版

2014年1月22日 星期三

王卓祺:香港管治問題,用民主興奮劑有用嗎?——回應陳健民的民主急救論

王卓祺﹕香港管治問題,用民主興奮劑有用嗎?
——回應陳健民的民主急救論



【明報專訊】陳健民教授於2014年1月6日在《明報》撰寫題為〈先急救,再去找你的靈丹妙藥〉,指正筆者較早前亦在《明報》發表的〈西方民主制度是靈丹妙藥還是興奮劑?〉一文。他認為若政改失敗,特區政府未來很難管治下去,因此要為特區政府做心肺復蘇,請筆者不要忙於尋找仙境中的靈芝!筆者與陳教授對香港發展民主政體的目的相同,只是角度及步伐有所不同而已。近日事忙,未能更早回應陳教授指正。不過,陳教授謙謙君子,不會計較。筆者相信,道理在我這邊,又不會走了,所以不急!况且,西方民主(請注意,不是民主本身)大勢不妙,時間亦在我這邊。現在討論應該如何為西方民主(即選票民主)而不是為香港管治做急救!

當然,對於對「有得選」充滿激情的人士來說,他們的心情是可以理解的。筆者亦是過來人,屬於戰後香港成長的第一代民主派,當年充滿激情,今天亦保留一點「火」。不過,歲月痕迹的好處是多一點審慎、理智,考慮多一點後果。本文對「民主激情」的回應是:若西方民主是完全好東西,應該不顧後果追求,筆者一定會舉腳支持,不會在這裏婆婆媽媽!
選票民主管治效果不彰

對香港管治的認受性問題,坊間的意見有一定的參考性,例如陳教授引述藝人黃子華的看法,意思是有份投票,「條氣順啲」!不過,用選票民主增強政府認受性是一種方法,從實證效果來看,不見得有效。陳教授認為他標籤的專制政權,人民「無得選,條氣唔順」,政府認受性及管治問題一定較差。這亦是實證問題,可以驗證。

有政黨輪替,符合西方民主定義的台灣的國民黨馬英九民意支持度最低跌至9.2%。PEW Research center是一個美國的國際民調機構,跨國比較中國民眾支持政府遠遠高於美國。舉例說2011年,有87%中國受訪者滿意國家的發展方向。而PEW在美國研究同樣的問題,2011年滿意度是17%至32%。PEW亦做過公眾對政府的信任,1993/94期間在美國曾跌至只得23%受訪者信任政府。台灣「中研院」做的「亞洲民主動態調查」,2002年中國的體系及民主支持程度在8個亞洲地區之中得到79.3%的平均分,僅次於最高的泰國(平均分為82.5%)。被稱為專制的中國,好過內蒙古(71.3%)、台灣(63.6%)、菲律賓(63%)、韓國(62.1%)、香港(61.2%)及日本(58.7%)。亞洲最老牌的民主國家,經濟水準亦最高的日本被比下去了。這個調查量度指標包括對政府體系支持、滿意政府、信任政府等維度。其中中國受訪者信任政府制度是72.2%。這些例證說明政治認受性與政府形式沒有相關性。綜合上述的數據,我們得出如下的結論:

1. 有得選(如日本)與管治成績——西方民主制度的選舉方式,但方式公平公正與管治績效——沒有因果關係;
2. 沒有得選(中國),或部分有得選(香港立法會)亦不一定與管治成績有什麼關係——選舉元素缺乏或弱化與管治能力無關。

若這兩點結論成立的話,明天香港行西方民主選舉特首及立法會,兩個政府制度是否有認受性最終還是看管治績效。陳教授會反駁筆者,他舉出「世界銀行」的全球管治指標,數落中國在法治、問責、貪腐、政府效率等成績不太理想。筆者亦看過相關數據,亦同意它部分的可信性。但管治概念的中心思想是,根據閣下老師Juan Linz及另一位學者Alfred Stepan的見解是「相信政府的認受性而使之有能力落實決策」。關鍵是相信(belief) 兩字;因此,科學的民意調查是最可靠的管治指標。在上述的指標中,香港得到的分數亦恰如其分。即是說,管治關鍵是民眾的評估。跨國/地區的比較結果是選票民主,效果未必理想,比沒有得選的政體差。即表示西方民主政體是出了問題。

經濟成功需要民主嗎?

陳教授亦引用學者的研究說明民主在經濟發展的好處,但明顯沒有說服力。筆者亦努力找證據,好讓我不會對西方民主這樣失望,可惜事與願違。我以下的證據比陳教授拿出來的更有說服力。

1991年蘇聯解體、1992年鄧小平南巡展開了新一輪的改革開放政策,標誌着二次大戰後的冷戰結束,東西方的比併進入新的平台,不再完全是意識形態之爭。在這個背景下,美國企業研究所(American Enterprise Institute)經濟政策研究中心主任Kevin Hassett問一個關鍵問題──經濟成功需要民主嗎?

他文章開首的第一句是斬釘截鐵的說,「可悲的,不需要」(Sadly, no)。為了認真覆核Hassett的數據,筆者找了位懂得量化運算的同事再做一次。真的沒有錯!見附表,民主與非民主半民主是用Freedom House定義,相信大家沒意見,完全是西方標準。在130個國家或經濟體之中,67個被定為民主國家或地區,包括20多個歐美傳統民主政體(如美國、德國、英國、意大利、澳洲)及亞洲的日本、印度及台灣等。另一個組別是半民主(partly politically free)或非民主半民主共63個(如中國、俄羅斯、馬來西亞,新加坡及香港等在這一組)。兩組國家或經濟體分別只是民主這一元素,而另一元素是經濟開放或自由。Hassett所指的所謂經濟開放亦有不同程度,如中國的經濟自由度是排名95,香港屬半民主(表中與非民主歸為同一組別)排名是1。它們都屬於同一組。

總而言之,兩組國家或經濟體分別的元素是西方民主,其他元素理論上不變。結果十分清楚,不用統計上有顯著度便可知Freedom House所指的西方民主國家或經濟體在1991年至2005年15年間任何時段都輸給非民主半民主的國家或經濟體2至4個百分點。一般而言,發達國家經濟增長慢,但在西方民主一組內有三四十個發展中國家如南美的阿根廷、巴西、智利、烏拉圭,非洲的馬里、毛里裘斯、南非等。即是說,西方民主一組不可完全怪罪成熟經濟這個元素。從管治及經濟成績兩項重要指標,西方民主政體這樣不濟,亦出乎筆者意料。但筆者亦沒有辦法,社會科學首重證據。

剩下筆者要回應陳教授就是新加坡模式的問題:就算新加坡政府管治有績效,人民行動黨過去3次大選得票率節節下降!這可能是後現代或後物質主義年代的基本問題。由於生活水準改善,人民要求改變了;以前要經濟增長,有高收入,什麼「四仔主義」,今天要環境保護,要簡樸生活,要去新界做現代農夫,要參與政策制訂。究竟這有幾普遍呢,還未有明確的實證研究。就算是真的,它亦反映一個富裕社會年輕一代未經歷上一代的艱苦、奮鬥,講權利多過講責任及後果!若當他們真的要做一個需要犧牲的抉擇,極有可能是繼續逃避自己的責任,將問題往社會推;這正是希臘、西班牙主權債務危機嚴重國家一蹶不振的原因。這亦是筆者在文首這樣肯定的指出,西方民主大勢不妙。正如筆者〈民主是激情專制〉中引述撰寫美國「聯邦人論文」的麥迪遜所言,若人們是天使,政府就沒有需要了!真理與人數多寡沒有必然關係,這亦是筆者欣賞混合政體(包括民主) 的原因。

年輕人準備為民主付出代價嗎?

西方民主,根據亞里士多德的講法,是多數人的統治,但亦會變成暴民政治。請支持西方民主之士不要低估民主激情專制的禍害,尤其是年輕人,充滿激情,但經驗尚淺;我們年紀大的是否有責任提出異議呢?中國文革的禍害大家耳熟能詳,我們可以談一談影響近代西方政治思想及體制發展的法國大革命。當時激進黨人雅各賓派專政期間(1791至94年),多數人暴政的結果是3年內上斷頭台的「反革命分子」達7萬人之眾!為什麼?道理十分簡單,多數人的決策、參與並沒有任何內在邏輯或結構因素會造成正義或符合公共利益的結果。這亦解釋了Hassett的研究結果:西方民主不帶來經濟紅利。當然,陳教授會抗辯說:這是人民的抉擇!這亦是筆者為何甘冒大不韙,逆香港小局的時興潮流,力陳西方選票民主本身並不能解決管治問題,它只是短暫的興奮劑而已,「急救」之後亦會迅速回復原狀。若各位極力推崇西方選票民主之士,有盡言責向市民講清楚選票民主的利弊,若此,筆者亦可以少講兩句!

結論

香港管治問題用選票,或普選做急救是藥石亂投。管治之道,歐美諸國近幾十年行了歪路,用「選票至上主義」(electoralism)為東西方冷戰開藥方,但最後累了自己。這當然有Kupchan在《外交事務》所講的全球化因素,致有Hassett的「經濟成功需要民主」的問題。實證結果不會騙人,但激情或民粹則不同了!它亦可騙人及造成人類悲劇。古希臘哲人亞里士多德以至美國立國國父都是追求共和政體,就是希望避免多數人暴政、激情或民粹。因此,混合政體應是較為可取,它平衡一人政府、少數人政府及多數人政府三者的制度優劣。美國立國政體設計(見筆者1月7日《明報》〈民主是激情專制〉一文)就是用間接選舉選出並不「激情專制」或民粹的總統及參議院,使政府管治有全局及長遠利益考處!
(寫於2014年1月21日)

作者為香港特區政府中央政策組顧問、香港中文大學社工系教授

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2014年1月15日 星期三

黎佩兒:激情總指揮──柴玲

激情總指揮──柴玲
黎佩兒

北京學生絕食不久,天安門廣場不時傳出一把柔弱而激動的聲音:我是柴玲,我是柴玲,絕食團總指揮。

事緣於五月十五日凌晨,吾爾開希力勸同學「挪一挪」,騰出天安門廣場人民英雄紀念碑前一段,讓蘇共領袖戈爾巴喬夫進行訪華活動。

部分同學堅持不動,場面一度混亂,柴玲就在這時站出來,拿著擴音器維持秩序,之前,絕食團並沒有總指揮。

五月十六日,絕食的第四天,柴玲聲嘶力竭地呼籲政府對話,呼籲同胞援手,話音剛落,不支昏倒,這幕慘情,通過電視衛星傳播,感動了海外千千萬萬的人。

北京戒嚴令頒佈前學生已結束絕食,廣場由北京高校自治聯合會統領。

戒嚴後的第三天,五月二十二日凌晨,北高聯主席吾爾開希受不住外來壓力,因怕軍隊血腥鎮壓,擅自宣布撤離廣場。當天他被免職,北高聯從此改為「常委制」,不設主席。

另一方面,廣場於二十四日重組權力機制,成立「保衛天安門廣場總指揮部」,柴玲被推舉為總指揮。

學運早期,北京的同學都不大認識柴玲,稍後知道她是北大研究生封從德的愛人。柴玲也愛以原北大本科生自居,不大提起是北師大研究生。

外地來聲援的學生聽到廣場頻密的廣播,知道有一個女孩叫柴玲,一說話就哭,說話感動人,人們報以掌聲。

王丹說她性子好強,很早便提出在校園絕食。絕食早期,柴玲還建議用自焚來表示對政府徹底的抗議。

柴玲當初非常排斥外界,她反對知識分子及其他人對學運提意見,她認為學運是學生的事,不能容忍旁人指指點點。她也排斥記者,拒絕接受採訪,認為記者幫倒忙。

自從香港專上學生聯會代表攜同巨額捐款到北京後,柴玲有了明顯的轉變,她開始接受專訪,並著意地拍著香港記者的肩頭說,她將在百忙中,首先照顧香港記者。

每次記者會,封從德都站在她旁邊,用手扶著她,一派親暱「革命夫妻」檔,讓記者拍照。

絕食結束之後,很多市民、外來學生都在廣場廣播站等待學生領袖簽名。王丹和吾爾開希匆忙中,也會停下來為熱情的民眾簽名。柴玲則拒絕,並對尾隨不捨的市民,投以不悅之色。

有一回她說太累,短暫退下總指揮一職,叫同學把支持她的心,轉而支持她「摯愛的丈夫、副總指揮封從德」。廣場上數以千計的同學並不察覺問題,部分學生領袖鄙夷二人「私相授受」。

部分人批評柴玲作為絕食團指揮、廣場總指楎,很多次撤離的時機都錯過,並且出爾反爾。如五月二十七日宣布三十日撤離廣場,後又說改延至六月二十日人大常委會召開之後。

最令同學驚詫的是一場涉及金錢的風波。

五月二十一日入夜,戒嚴令頒佈第二個晚上,廣場氣氛非常緊張,同學都擔心隨時會被暴力鎮壓,就在此時,指揮部七個常委開會,商定各人預留「保命費」,以作逃亡之用。

這事件引致六月一日凌晨四時,柴玲所謂的「綁架風波」。

柴玲於六月一日早上召開記者會,點名力斥北京航空航天大學的王文(他是絕食行動六名發起人之一)和外地高校學生自治聯會的連勝德意圖綁架她,並聲稱懷疑同學被政府收買。

據王文於六月二日提供給記者一盒現場錄音帶顯示:六月一日凌晨,柴玲、封從德、王文等曾有激烈爭論,緣起是王文發覺五月二十一日之後,部份常委分得「保命費」一千元,他只得一百元。

這場風波在同學間引起很大震動,不單因為部分領袖作好逃生準備,更嚴重的是學生分歧表面化,彼此攻訐,並且單方面向外宣揚,部份同學對柴玲的不滿更表面化。

這名才二十三歲的北京師範大學心理系二年級研究生,她的鋒芒沒有被她較矮小的外型、柔弱的聲線所埋沒。她說話感性激情,煽動力強。另一方面,同學對她的評價,甚具爭議。部分同學批評她「激情蓋過理智,權力慾強,在撤離天安門廣場的問題上猶豫拖拉」。

六月二日終於在廣場的一個帳篷內,就備受爭議的絕食及撤離問題,訪問了柴玲。

她指出自己不是絕食發起人,但北大內,經她演講呼籲,簽名絕食的同學由數十人,躍至數百人。

她看見同學一個一個倒下,「幾乎落淚,後來沒有眼淚,變得憤怒。」

知識分子如嚴家其、包遵信、于浩成曾力勸同學撤離,停止絕食,但同學回以極端的反應:「若叫我們撤,請走。」

柴玲解釋絕食的目的是要看中國有沒有良心及希望。絕食不單是對政府施壓力,而是向全中國人民,展示有那麼多孩子,為民主救亡,獻出生命。

絕食數天,群眾已被喚醒;不斷有知識分子到廣場,勸說同學顧全大局,但同學仍是一味地堅持。柴玲承認與他們宣誓了「不達目的,誓不罷休」有關。

至於由絕食推到「絕水」一步,是否激情蓋過理智?

柴玲激動地反問:「一個人願意把生命奉獻,不能說沒有經過理智考慮」。她強調「要犧牲的時候,光靠衝動,感情用事,不能支持他們。」

絕食的第四天,五月十六日凌晨有十一名北師大同學聲稱要自焚,柴玲作為提出的一員,她說:「當時哭得很傷心,若政府沒人性,若有一個同學犧牲,只有自焚,別無他法。」

她當時的理念是:「如果年輕人,還不為國家犧牲,為民族救亡,民族便失去希望。」

當記者追問為何總強調犧牲,為何硬要一次兩次爭取便得到勝利?民主不是長期鬥爭?

柴玲顯得言詞混亂,只說「犧牲是信念,沒採取實際行動」,忘記了先前她承認曾打算自焚。

就記者所見,五月下旬,留守廣場的大多是外地來的學生,北京高校的學生實際上已撤回學校。每校只餘三三兩兩捍衛著校旗。

她答:「北京同學在輪休,沒有撤離。」

至於有人批評學運發展到後期,廣場已到「失控」地步,柴玲歸咎於部份同學不負責任,在外亂說話。

她說:指揮部中,不光是北京學生,有外來的,人多意見多;指揮部成立才不過一周,剛換領袖,有一段時間混亂。一來沒經驗收拾爛攤子,二來「幫派多」,要花時間平衡各派利益。

五月二十七日,北京市高聯、首都各界聯席會議、外高聯、廣場總指揮部、工人自治會、市民自治會等聯合召開記者會,公布五月三十日,舉行完全球大遊行後,同學全部撤離;但該建議於五月二十九日又被推翻。

主持二十七日記者會的正是柴玲,另有王丹及吾爾開希。

當記者就這關鍵性的撤離問題追問為何出爾反爾,柴玲只答:「完全是謠傳,昨天(六月一日)已發表聲明不撤。」

其時,封從德不客氣地打斷對話,堅持要柴玲和他先講話,記者預料這與問題敏感有關。

回想當日柴玲慷慨激昂地說:「頭可斷,血可流,人民廣場不可丟。」如今廣場已失,不計其數的同學市民被屠殺,學運分子顛沛流離,中國的前路實在需要冷靜反思。

一九八九年七月七日

* * * * *

文章連結:http://1989report.hkja.org.hk/site/portal/Site.aspx?id=A27-95

《人民不會忘記》網頁:http://1989report.hkja.org.hk



2014年1月8日 星期三

陳健民:先急救,再去找你的靈丹妙藥!——回應王卓祺的民主興奮劑論

陳健民﹕先急救,再去找你的靈丹妙藥!——回應王卓祺的民主興奮劑論

【明報專訊】元旦遊行和全民投票結束後,終於有時間拜讀中央政策組顧問王卓祺教授在2013年12月17日於本版發表的〈西方民主制度是靈丹妙藥還是興奮劑?〉一文。閱後第一個反應是:如果普選是王教授所說的興奮劑,那《基本法》便是規定特區政治制度朝吃興奮劑的方向進發。那麼,問題已經不是「實際條件」或「循序漸進」,而是《基本法》方向性的錯誤。如果我們接受了王的論點,應該如何應對迫在眉睫的政改?當然有人會想到,為了香港好,用粒糖代替興奮劑,騙騙小孩吧!

專制政府認受性和管治問題
是更大或更小?

我相信王教授沒有意圖要否定《基本法》政制發展的方向。文章可能是見到民眾爭取普選如此熱烈,想提醒大家普選並非靈丹妙藥,選票產生的政府不一定有認受性,而且亦未必帶來善治。藝人子華對王教授這種論點有精闢的回應:「普選唔係能醫百病的靈丹妙藥,但最少能順番條氣!」世上哪裏來靈丹妙藥?專制政府的認受性和管治問題是更大或更小?現在我們八九不離十地改革一下小圈子特首選舉和功能團體會否更有希望帶來善治?
當然,要順氣不一定靠普選。社會學大師韋伯提出「認受性」(legitimacy)這概念時,已經提出它有幾種不同的來源。對韋伯來說,認受性是指在被統治者眼中,政府行使權力有其正當性。認受性的來源有3種:傳統、魅力領袖和法律理性。在傳統社會裏,只要權力來源合乎道統(如血脈繼承),便被民眾視為有認受性。但在歷史的循環中,偶然亦出現一些革命領袖,憑個人魅力打破道統,讓民眾一呼百應。但進入到現代世界,傳統價值規範瓦解,政權的認受性無所憑藉,只能透過法律和程序理性來授與,而民主最能體現這種法律理性的精神。

政權認受性
只能透過法律程序理性授與

如此說來,我們無權說一個國家不實行民主,其政府便沒有認受性,因為只有當地的被統治者(在思想自由的情下)才有權回答這個問題。譬如在一些非洲及中東國家,民眾認為宗教領袖便是政治領袖,外人亦無從置喙。但在現代社會中,當宗教和傳統力量失去其權威地位後,不靠普選產生的政府,民眾為何要服氣?對此問題最為有力的回應便是在韋伯提出認受性3種基礎以外,尋找另類認受性來源——政府績效。簡單來說,搞好民生,人民便順氣。
Juan Linz對這種思路不以為然,認為要將認受性和績效兩個概念分開,才能突顯認受性的理論意義。他的研究發現,民主國家在面對經濟衰退時,相對於專制國家有更大抗逆力、更少民眾質疑其政治制度的正當性,可見得認受性不完全受經濟表現影響,但Adam Przeworski卻發現從1950到1990年,民主政府在經濟衰退時倒台的機率遠遠高於經濟增長時,可見政府績效對認受性的影響。Larry Diamond新近的研究卻發現,2008年的金融風暴對富裕的民主國家沒有太大的政治衝擊,一些在經濟衰退中崩潰的低收入或新興民主政府,往往是有許多管治的問題,而非因其民主制度造成。

但既然民主國家亦有許多管治問題,是否正如王教授所說,普選與善治(good governance)沒有必然的關係,甚至是解決了認受性問題反而帶來更多其他管治困難?據聯合國亞太經濟及社會委員會定義,善治包含8項元素:公眾參與、尋求共識、向社會問責、高透明度、適切回應社會訴求、高效能、平等包容、法治精神。從這些定義可以看到,善治是和民主息息相關的。但從研究角度來說,如果善治已經包括如此深厚的民主元素,再去研究民主與善治的關係便出現循環論證,因此Donald K. Emmerson在研究民主的管治表現時,採取世界銀行的世界管治指標(WGI),亦只考慮法治、反貪、政治穩定、政府績效、規管質素等5項指標,而不考慮言論自由與問責。結果與筆者早年利用Freedom House與Transparency International的數據研究民主與廉潔的情一樣,全球管治較好的大多是民主國家。但如果我們集中看東南亞,則發現民主與管治的表現與全球規律並不一致。新加坡作為中度民主國家管治表現最佳,而印尼、菲律賓、東帝汶等民主國家的管治表現卻未如人意。

民主要社會及制度環境配合

如果用Juan Linz的理論去解釋這種現象,他會說民主要與其社會及制度環境相配合才能充分發揮其功能,市場經濟、憲政傳統、公民社會、政治社會(強大的政黨與合適的選舉制度)都是決定的因素。許多新興民主國家對行政機關沒有適當的憲政約束和盲目採取英美的選舉模式,造成大多數人暴力的族群或宗教衝突;有些國家本來已是貪腐成風,普選被黑金操縱後,貪污反而制度化了。沒有強大的公民社會去平衡公權力的濫用,民主可以低質素、倒退,甚至崩潰。

問題是香港實行民主會更接近西方、東亞(日、韓、台灣)或者是東南亞以至是中東的經驗?香港無論是在市場經濟、憲政傳統、公民社會、公務員體制都比起許多西方民主國家當年實行普選時為佳,香港甚至已有政黨政治的雛形(許多國家在民主化前根本沒有反對黨),為什麼我們偏要把自己想像成菲律賓或埃及?許多建制中人都嚮往新加坡那種不民主卻有優秀管治表現的模式,而忽略了新加坡模式自有局限。如果李光耀看見今天香港公民社會的動員、傳媒的批判力、議會內黨派林立,我相信以他的政治智慧,一定知道香港已失去實行新加坡模式的時機。事實上,新加坡模式在本土已受到嚴峻的挑戰,人民行動黨的得票率節節下降,認受性的問題不因為過去管治的效績而消散。
香港在許多方面已是一個後現代社會,無論是工作、私人以至公共生活愈來愈流動不定。在這樣液態社會裏仍然眷戀殖民地統治或對新加坡模式無限遐想實在無濟於事。特區政府現在既無認受性,管治的表現亦不斷下滑。可以想像,這次政改失敗,未來會出現激進化、犬儒化、極端本土化等各種現象,特區政府如何管治下去?普選賦與政府認受性,是解決管治問題的第一步。在這樣的基礎上,我們才有條件以政黨政治培育政治人才、理順行政立法關係、實踐公眾參與等等。卓祺兄,這是為特區政府做心肺復蘇的時候,不要忙去尋找仙境中的靈芝!

作者是學者、和平佔中倡議人

◆延伸閱讀
1. Juan J. Linz (1988) ''Legitimacy of Democracy and the Socioeconomic System'' in Mattei Dogan edited Comparing Pluralist Democracies: Strains on Legitimacy. (Boulder: Westview Press)
2. Larry Diamond (2011) ''Why Democracies Survive'' Journal of Democracy. Vol. 22, No. 1. 17-29.
3. Donal K. Emmerson (2012) ''Minding the Gap between Democracy and Governance'' Journal of Democracy. Vol. 23, No. 2. 62-73.