2013年12月20日 星期五

周基利:在職但仍貧窮的原因 及其扶貧策略

周基利﹕在職但仍貧窮的原因 及其扶貧策略

【明報專訊】12月1日參加了由爭取低收入家庭保障聯席舉辦的民間低收入補貼(低補)商討日,與會者都希望能夠擬定低補的具體方案,以便向政府爭取。根據立法會文件顯示,原來民間組織、非政府機構,以及政黨已經向政府提出超過10個具體方案了。另一方面,似乎政府亦有意在明年的施政報告中交代「低補」的詳細申領資格及補貼的金額。筆者希望提醒大家,假如在職貧窮是我們主要的扶貧對象,「低補」只不過是其中一個幫助他們脫貧的方法。要全面解決在職貧窮問題,我們必須明白在職仍然貧窮的原因。

(編按:「貧窮」與「低收入」是兩個不同的概念。「貧窮」是指家庭收入低於全港家庭收入中位數一半,其家庭成員全被列為「貧窮」,由於以家庭為單位,故即使有人月入豐厚但要照顧的家庭成員眾多,也有機會被列為「貧窮」。同理,即使收入很低但由於有其他家庭成員收入豐厚,也不會被列為「貧窮」。至於「低收入」則是以個人為單位,是指某人主要職業收入低於全港中位數的一半。)

原因一:工資太低

外國研究發現,在職貧窮其中一個主要原因便是工資太低。筆者分析2011年人口普查數據,在職貧窮人士之中有40%是低工資的(主要職業入息是低於其中位數的一半),但不是貧窮的在職人士之中亦有22%是低工資的。不過要留意的是:不是所有低工資的在職人士都是在職貧窮的,另一方面,亦不是所有在職貧窮人士是低工資的。前者是因為可能有其他家庭成員工作,後者是因為家中有多個長幼家人需要照顧。而且低工資未必是因為低學歷,因為有些有大專程度以上的婦女會因為照顧年幼子女而做半職或兼職工作,導致低工資。總括而言,低工資固然是引致在職貧窮的一個因素,但並不是唯一成因。

原因二:家庭只有一人有工作

除了低工資外,在職貧窮另外一個原因是家庭中只有一名在職人士。由於婦女參與勞動市場的百分比愈來愈大,雙職父母的比例亦愈來愈高,所以如果只有父(或母)親在外工作的話,他們在職貧窮的機會便會比雙職父母為高了。筆者利用2011年人口普查數據分析有15歲以下兒童的家庭中,了解父母工作情與在職貧窮的關係。結果發現在職貧窮人士住戶中,超過九成只有父或母親工作,雙職父母的比例少於一成。另一方面,在不是貧窮的在職人士住戶中,超過一半是雙職父母。一般而言,住戶中在職人士的數目愈多,在職貧窮的機會便會愈小了。筆者比較在職貧窮人士與不是貧窮的在職人士住戶中的工作人數,結果顯示,在職貧窮人士住戶中,有約八成只有一名在職人士,相反在不是貧窮的在職人士住戶中,有八成有兩名或以上的在職人士。所以家庭有超過一人有工作,確實是避免在職貧窮的方法。

原因三:家中有兒童或沒工作的長者

最後,假如家中有兒童或沒有工作的長者,亦會增加在職貧窮的風險。換句話說,住戶中兒童或沒有工作的長者數目愈多,在職貧窮的機會便愈大。筆者分析數據,亦發現在職貧窮人士住戶中有至少一名兒童的有三成七,但在不是貧窮的在職人士住戶中,只有約兩成九有一名或以上的兒童。同樣地,在職貧窮人士住戶中有至少一名長者的有兩成七,但在不是貧窮的在職人士住戶中,只有約一成六有一名或以上的長者。

既然在職貧窮主要有這三個原因,解決的方法亦應對症下藥。最低工資其實便是針對低工資的問題。雖然香港已推行了最低工資,但定期檢討及提高最低工資水平仍是減低在職貧窮的不二法門。對於在職人士數目的問題,最直接方法便是鼓勵更多雙職父母,這亦是人口政策諮詢文件中,鼓勵更多料理家務媽媽投入勞動市場的建議。提供優質及適切的託兒服務是其中一項有需要的配套措施。最後,低收入補貼便是令在職貧窮人士脫貧的方法,尤其他們有較多兒童及長者的家庭成員。

要全面幫助在職貧窮,便需要三管齊下,方能事半功倍,希望有關當局及民間的政策倡議者都能考慮筆者的建議。

作者是香港教育學院亞洲及政策研究學系教授


2013年12月18日 星期三

王卓祺:西方民主制度是靈丹妙藥還是興奮劑?

王卓祺﹕西方民主制度是靈丹妙藥還是興奮劑?


 【明報專訊】過去一段不短的日子,筆者有機會細覽有關民主的英語文獻,主要是西方學者所寫,以及觀察近幾年,例如阿拉伯之春的第4波民主化,以至鄰近國家新加坡及菲律賓等的民主化經驗,再作出思考。本文目的是在概念上弄清民主是怎樣的政治制度,它與政治認受性及良治(good governance)有沒有必然關係,然後再看西方民主制度面對的困境。

 筆者現職特區政府中策組全職顧問,但並未參與政改具體工作,讀者不可當本文是官方立場,但筆者希望透過討論,探索民主的功能及面對問題。

 西方民主實際是選票民主

 根據加拿大政治學者Daniel Bell的講法,民主的最低定義是國家的重要決策者由自由、公平具競爭性的選舉方式產生。美國政治學權威亨廷頓(Samuel Huntington)認為這種選舉要具備某種程度的言論、結社及新聞自由的條件,才能讓反對派候選人免於被報復情下對當權者作出批評,公平選舉才有可能出現。因此,西方不少學者把俄羅斯、新加坡、馬來西亞列為非自由的民主政體。更重要的民主政治元素是政府輪替,以顯彰公民有權用選票決定政治領袖的命運。

 就算是新加坡被西方傳媒及學者稱為非自由的民主制度,但它仍然有定期選舉,執政黨要透過選舉得到執政權。舉例說,近3次大選,新加坡人民行動黨得票分別由2001年75%,下跌至2006年66%及2011年60%。若人民行動黨繼續這種跌勢,可能再過兩屆大選便有機會被反對黨奪取政權。這種以在選舉投票箱的「多數決」制度可稱之為選票民主,因為最關鍵是選民用選票決定誰人/政黨執政。筆者不敢奪人之美,這個對西方民主制度的再界定原創於中策組首席顧問邵善波的想法,筆者只是借用。

 在文獻回顧期間,筆者有點驚訝,早於上世紀70年代,西方學者,如諾貝爾獎得主海耶克已有專論,這種多數人意願(majority will)的選票民主制度的問題,尤其是少數人如何騎劫整體社會利益。不過,海耶克亦指出,西方的代議政制民主,值得不少人甘冒生命危險爭取,就是因為它是人民對抗專權者的最後武器;他比喻選票民主代表的多數人意願好像是種防疫針,人民並不留意到它的功效。

 但若我們要減低選票民主的問題,一定要有系統性的制度配套措施,減少以保障個人及少數人權利為名,實際是製造民主失範。例如少數極端政客用議會的否決點(veto points)阻礙政府有效施政。美國最近的政府關門(據悉是歷史上第18次,並惹來美國是否已經是一個失敗國家〔failed state〕的議論)便是激進的茶黨騎劫共和黨權鬥的例證。當然,我們亦留意到美國民主黨在他們控制的參議院改變1975年以來的「拉布」(filibuster)規則。

 選票民主與認受性及良治沒有必然關係

 有些人認為有選票民主,政府便有認受性。從概念及歷史發展經驗來論證,結果發現這是沒有根據的。西方政治學的早期研究(如Seymour M. Lipset、Juan Linz)便是探索民主政府為何崩潰(breakdown)的問題。例如在兩次大戰期間歐洲大批民選政府倒台,回復專權以至獨裁政權。這個情在拉美尤其嚴重。甚至最近所謂第4波民主化的阿拉伯之春,埃及的第1次以選票產生的伊斯蘭兄弟會的民選政府,不及1年已被群眾上街抗議,並以軍事政變垮台。

 所謂選票民主便有認受性,是代議政制的邏輯缺陷——選舉程序並沒有帶來管治成效的必然性及認受性。而歷史上,中國及外國的皇權從來都有認受性。除非被統治者認為現存的政權無何救藥,寧冒包括殺頭、坐牢的風險,亦不接受統治政權的命令,當政者才有認受性危機。當然,這種講法是建基於一個信念或判斷,即認為政府已經沒有認受性。而認受性的界定是:即使政府有什麼缺陷或過失,它還是好過其他可能產生的選擇,因此它的指令得到遵守。若從這一個立見分曉的試金石看所謂認受性危機便會清楚不過,例如它的法律是否得到遵守及有沒有人進行推翻政府的行為,而這些活動的廣泛性都是證據。而最後是政府有沒有決心及能力用武力阻止反政府的行為。這是政治學ABC。很多情是政府施政有困難,如某一重要法案被議會否決,便被渲染為認受性危機;這是政治論述,並不一定符合現實。

 至於選票民主與良治更沒有必然性。亨廷頓早於1968年的專書,開章便指出民主政府與獨裁政府最明顯的分別不在政府方式,而是政府的管治質素,例如它們的領袖與公民能否有對公共利益的相同願景,以及相同的政治傳統及原則。即是說,政治制度最重要是建立共識。而每個政體有不同傳統及共識,並沒有所謂普及真理。最近幾年研究東亞的政治學者,包括史丹福大學的Larry Diamond便發現一個思念威權主義(nostalgia of authoritarianism)的現象。香港人熟悉的菲律賓便是一例。自從馬尼拉的中產階級於1986年推翻馬可斯獨裁政權後,實現選票民主,即公民可以透過投票箱(voting booth)選舉總統,政府的管治毫無寸進。曾幾何時,菲律賓與新加坡,以至香港有相差不多的生活水準,但今天的菲律賓卻要輸出具有大專教育學歷的傭工。有報道指出曾經對推翻馬可斯政權十分自豪的馬尼拉中產階級,今天的反思是菲律賓民主是太多了!

 民主與良治沒有必然關係例子不勝枚舉,尤其在全球化的背景下,選票民主的邏輯是難於克服推行要選民克制及犧牲短期利益的政策。當然,印度是選票民主大國,就算沒有全球化,亦沒有什麼良治的寶貴經驗!

 從理論來分析,選票政治不一定導致良治的根由是清楚不過。希臘哲學家柏拉圖的講法是民主比皇權或貴族政治,從功能主義角度來看都要低下,原因是它傾向減弱有管治能力專家的分量,而選出那些能夠引導未必能分辨複雜議題的民眾但訴諸公義的專家(今天我們稱之為政客)。從個人權利角度看,選票民主當然能夠使政府決策傾向民意一方,但若它作出不受民眾歡迎而其效果未必能夠在下次投票選舉代議士之前發生,政治領袖下台的機會十分大。因此,所謂民主政治或選票民主改善政府認受性及達至良治並沒有什麼必然性。

 西方選票民主面對的困境

 香港部分人熱中所謂普選的選票民主,但稍為覽閱西方政治學文獻,便會知道代議政制的選票民主實際毛病叢生。早於1975年,歐洲、美國及日本政治學者,包括亨廷頓在內,組成一個三方委員會(trilateral commission),寫了份名為「民主的危機」的報告。其中特別指出民主失範的問題。該報告認為原因是傳統制度,包括教會、學校、政黨及政府等權威的衰落,而另一方面是公民缺乏責任感現象冒起。這兩者加上一個愈來愈存有偏見的傳媒,更剝奪負責任政府有時間,以及社會的容忍及信任所賦予的空間,容許它做創新及負責任的工作。這些西方主流學者的警告,可以歸結為一個可實證的財政現象,就是顯示超載政府(overloaded government)的國家債務危機。美國今天的財政懸崖便是一例,由上世紀80年代30至40%的GDP增加至現今頂點的104%的GDP。但美國還可以加高借債上限,因為還有強美元的國際金融體系支撐。但過去兩年所謂「歐豬」五國歐債危機的衰敗格局便可實證選票民主的困局。

 美國學者Kupchan最近在美國外交事務(Foreign Affairs)期刊特別指出民主的抑鬱症(Malaise of Democracy),其斷症是全球化弱化西方政府應對選民訴求的能力。而背後是國際權力構造的改變──他指出全球經濟重心已由西方發達國家轉移到發展中國家,而在這個過程中深受其苦的中產階級及一般選民正需要政府的協助,但後者卻無能為力。Kupchan的分析有點偏差,西方的超載政府、不負責任選民及存有偏見傳媒的問題,在地大物博、人口稀少的加拿大及澳洲較為輕微,而西歐的德國及北歐的社會主義福利國家亦並未出現;當然這是相對而言。筆者初步的看法是,德國及北歐國家有較多負責任的公民,它們的文化傳統重視工作倫理(國際競爭力都在前列)社會責任(稅收最重,願意有較多的社會資源再分配以達到社會團結)。相反,以美國為例的自由經濟、較低政府介入社會分配的國家,社會分化及管治失效是在全球化的過程中貧富差距擴大及生活水平停滯不前的背景下發生。

 結論

 本文論證以選票主導社會發展的民主制度,並不是靈丹妙藥,可以解社會問題及政治紛爭。如果我們細心分析,尤其參考國際經驗及發展趨勢,選票民主可能是短暫的興奮劑,服過之後,問題還是繼續,還可能有更多後遺症!

 本文只是希望打開一個討論民主制度設計及功能的窗口,吸收歷史教訓及借鑑國際經驗,在香港邁向民主的過程中,享有後發優勢以避免選票民主的問題。

 作者為香港特區政府中央政策組顧問

2013年12月3日 星期二

馬嶽:民主就是不確定的遊戲

馬嶽﹕民主就是不確定的遊戲

【明報專訊】近幾個月來,我多有思考選舉制度下的提名安排問題。說來慚愧,我在大學教選舉研究經年,但我對有關不同提名辦法的學術研究所知不多。有朋友垂詢在政治學或選舉研究上,公民提名相對於其他提名辦法有何利弊影響,我也難以即時明確的答上來。
月前我和一位博士研究生作了一輪的文獻研究,仍然只能找到極少有關的學術研究,較多的是不同政黨用什麼黨內提名機制(例如初選、支部選舉還是黨團決定),會對選舉或議會帶來什麼影響。就不同提名辦法(例如政黨提名、公民提名、民選代表提名等)的政治影響,學術研究極少涉及。
為什麼要人提名?
我開始思考為什麼政治學的學術研究鮮有探究提名方法的影響。一個自然的推論是:有關安排沒有重大政治影響。政治學者沒發覺不同的提名要求,對選舉或政體運作有重要的影響。不少國家的總統選舉提名門檻通常都不高(例如公民提名可能只需不足1%的選民提名),地方首長選舉的提名規定通常更寬鬆,不同黨派要派員參選難度不大,提名方法沒有影響選舉過程和結果,於是研究的作用不大。
如果我們從參選是公民的基本權利出發,我們甚至可以質疑為什麼選舉需要提名。如果參選是我的基本權利,為什麼我要其他人同意我才可以實踐這基本權利呢?從實際政治操作的角度,這很容易理解:有基本的提名要求,目的是要確認候選人有某水平的公眾支持,不會是為了「博宣傳」或「攪局」而參選。於是民主政體中的提名門檻,某意義上像開會動議要有人和議一樣,精神應是凡有一定公眾支持的人便應可做到,目的不是要阻人參選,提名門檻不應過高或有不合理限制,不應成為公民體現參選權的限制。
為什麼要不讓人選?
香港政改的討論方向,卻一直與上述的民主制度精神背道而馳:一直都在討論哪些人不可以「入閘」,如何設計制度令某類人士不能進場等,這變相是一種「拒絕某些人的參選權」的安排,和國際人權公約中的不能因政見或其他出身背景而被剝奪選舉權的精神相違。
如果我們確認普選下的參選權是基本權利,不應該受不合理限制,則現在有關候選人數目的討論便很奇怪。李飛說應該討論讓多少行政長官候選人參選,並且強調「規定候選人數目不屬於不合理限制」,但現實是沒有民主制度會限制候選人的數目,規定只有N個人可以參選,第N+1個人就是「額滿見遺」了,因為這變成是限制某人的參選權和被選權。據說有人問過政制事務局長譚志源,世界上有什麼地方是限制候選人數目的,他的答案是「沒有」。如果這不是「不合理限制」,可以解釋為什麼世界上沒人這樣做嗎?
報名權不等於參選權
李飛講話後,傳媒和民主派似乎都着眼在公民提名有沒有被封殺上。我覺得這實在是把焦點放錯了。李飛談話的內容關鍵之一是提名委員會按選舉委員會四大界別組成,還要比例不變,即提名委員會仍只會偏重工商精英階層。關鍵之二是所謂「機構提名」和「集體意志」,即無論「民主程序」分多少階段,最後一定要提名委員會的整體通過。如果「集體意志」指「大多數決」,那麼提名委員會中的601人就可以完全控制所有選民選票上的名字了。第三當然是要限制候選人數目了。如果提名委員會訂下只能有5個特首候選人,就算第一階段可容納公民提名政黨提名搞個百花齊放,最後還是會來個10個揀5個,提名委員會操控了所有選民選票上的名字。李飛說符合《基本法》第44條的資格的便可以「向提名委員會爭取提名」,因而「被提名權、被選舉權沒有不合理限制」。對不起,這裏沒限制的只是「報名權」,報名權是不等於被選權的。如果報名的人的名字根本沒法出現在普選選票上,那「被選權」何在?
如果這就是中央現階段就提名制度的腹稿,我會有以下懷疑:
(1)如果某位候選人有相當的公眾支持(例如5萬個公民提名或者是一個有15%立法會直選選票的政黨支持),但提名委員會不予提名,這制度的公信力何在?
(2)在最後階段被篩走的候選人,其參選權和被選權變相被剝奪(「報名權」不是被選權),如何說得上是「沒有不合理限制」? 被篩走的有志參選者如果去司法覆核,官司誰輸誰贏我沒法知,搞它一兩個月,選舉也可能要擱置了,怎辦?
把不確定制度化
政治學大師祖禾斯基(Adam Przeworski)指出,民主化是一個把不確定制度化的過程(Institutionalization of uncertainty)。專制政體下,專政者大權獨攬喜怒無常,所有人都面對很大的不確定性。民主選舉的優點是沒有確定的贏家,因為在民主開放的社會中民意變幻無定,社會狀况時時變遷,但確定性來自遊戲的規則相對穩定和制度化,各人的基本權利受到保障。這邏輯和資本主義的自由市場一致:消費者心態和市場環境變幻無定,沒有人可以保證賺錢,但健全的市場體系遊戲規則相對穩定,大家可以在制度化的規則下持續的競逐權力和利潤。
這和中央對香港民主化的看法恰好相反:中央一直都是「目標為本」的,即制度設定要保證某種結果,例如「愛國愛港」人士出任行政長官,或「不愛國愛港」的人不會贏。民主制度的邏輯是有固定的遊戲規則供人競爭,但不保證結果;中央的想法卻是要保證結果,遊戲規則隨時可變,最重要是能達至政治目的。
大家不知道「不愛國愛港」的人的範圍有多大,但如果是包括所有泛民黨派,那就變成是代表大多數港人選票的政治力量了。如果制度目的是令「不愛國愛港」的人不能參選,那變相排拒了大多數民意,制度難言有公信力。民主選舉是有可能贏有可能輸的不確定遊戲,這才能引到很多人落場玩嘛。可以玩唔畀贏,邊個會玩呢?
人人都可以是王維基
在我思考這問題的過程中,免費電視發牌事件的魔魘,在我腦海中一直揮之不去。那劇本不是很熟悉嗎?有關方面就是要有一個機制,這個機制可以5揀4、3揀2,可以不讓一些他們信不過、不喜歡的人進場。劇本還包括一個真命天子、一個根本不會贏的對手,再加上兩個應該威脅不大的對手,真正有威脅的被摒諸門外,這就叫做引入了競爭和進步了。各位觀眾,明白了沒有?
那麼究竟誰是那些「信不過、不喜歡」的人呢?現在還說不準嘛。這要到時看看嘛。曾鈺成和林煥光這種在特區建制已經盤踞高位多時的人(也應該愛國愛港了吧),也可以因為說一番話而被黨的喉舌狠批,誰說得準呢?要的只是一個像行政會議的機制可以把王維基踢走嘛。這樣看,人人都可以是王維基了。
誰會投票呢?
足球比賽是有固定規則和球場範圍,但重點是比賽的不確定性,弱隊可以補時追和,頂級射手也可能單刀橫傳,有不確定性有贏有輸才會有人參與這遊戲嘛。
我疑惑的只是:如果這種「保證泛民冇得贏」的遊戲規則提出來,泛民陣營之中,除非有些人已作好退出政壇的準備,否則誰會投贊成票呢?又怎樣能拿到立法會三分之二票通過呢?