2014年7月17日 星期四

陳智傑﹕什麼是公共利益?

陳智傑﹕什麼是公共利益?



【明報專訊】什麼是公共利益?相信這是當下香港社會最讓人煩惱的問題。發展新界東北新市鎮、增加樓房及土地供應,是否算是公共利益?還是不遷不拆、捍衛香港農村、農業和農民(「三農」)的生存權,才是長遠的公共利益?是「日以繼夜、夜以繼日」地去審議議案,還是「拉布」,才是維護香港社會的公共利益?
每當社會出現爭議,公共利益一詞的詮釋,可說是兵家必爭之地。惟當各路政治力量和社會組織都爭取「代公共利益立言」時,輿論是如何呈現公共利益?這關乎人類社會是如何理解「公共」這概念,繼而再推論哪些利益算是「公共利益」。
「公共」的概念,源於群體對個人施加的影響力。從較寬鬆的定義,一個族群或一條村落的民風習俗,以至是對個人行為有所約束的流言耳語,某程度上可算是早期人類社會所呈現的「公共論述」。例如,有些事情不是自己和家人可以解決和決定的——婚嫁要按部落長老的安排、資源分配要按某種形式的集體議決而行、和鄰家女孩來往會被「講閒話」等。當人們漸漸意識到群居的一些規範,而這些規範的影響力把群居生活,與自己的個人及家庭生活分開起來,便漸漸產生「公」與「私」的想法。
「公共」的三重解讀
隨着社會變遷,「公」的範圍愈來愈大:由村莊和部落,延伸至慢慢形成的公權力單位:城鎮、城邦、聯邦、帝國、民族國、共和國,以至是國際組織和輿論。歷史和社會變化,讓「公共」的含意汲取了不同時代和文化情景的元素,並產生不同的政治操作方法。粗略總結來說,「公共」可有三重解讀。
其一,「公共」有「真理愈辯愈明」及「啓蒙社會」的意味。這源於不同年代的哲人如何理解「公共意見」——即是如今所說的民意。「意見」可以是主觀、偏頗和自私的看法。「意見」如果要成為「公共意見」,則要經歷公開辯論、接受他人觀點的挑戰,並以理服人,那才是客觀、理性、通用於社會的意見。由於「公共」表示了經過理性、公開辯論而提煉出的「知識」,故此當權者及全社會都有道義要聆聽及回應。
其二,「公共」代表了「多數人的看法」和「少數服從多數」的意思。這跟工業革命後的都市化(Urbanization)及形成大眾社會(Mass Society)息息相關。密集的城市群居生活、公民社會組織出現、投票制度慢慢形成,促成了「數人頭」式的「公共」概念。一方面,公民社會組織成了集結人民意見、代民發聲的單位,其代表性跟會眾數目不無關係。此外,投票制度漸成表達人民意願的做法,其後亦結合市場學的概念和技術而發展為民意調查。於是,意見分佈中的大多數,便成為對「公共」的另一種理解。
其三,「公共」也可代表了「曝光率」和「知名度」。這源於傳媒以至新媒體的社會影響力日增。大眾傳播媒介的興起,使「公共」漸漸演變為一種人們透過媒體影像所理解的社會。因此,在媒體中曝光愈多的人和事,便成為家喻戶曉的「公共人物」和「公共事務」。然而,隨着新媒體日益發達,社會界定「曝光率」和「知名度」的標準,也出現難以捉摸的變化。
我無意、也無法窮盡學理上對「公共」的解說。不過,上文3種對「公共」的詮釋,影響了當下社會如何理解和表達「公共利益」。「以大多數市民的福祉為依歸」、「數十萬投了票、上了街的市民」等說法,跟上文第二項以「數人頭」、「少數服從多數」去定義「公共」,可謂如出一轍。「公共利益」即是多數人的利益和意願,又或能使整個社會得到最多幸福的方法。選舉投票人數、民意調查的意見分佈,集體行動的參與人數等,都是呈現這種「多數人」意願的分析資料。因此,民意調查的準確度、投票結果和遊行人數的解讀,往往成了不同政治力量的爭辯之處,務求把「多數人」的定義詮釋為有利己方的說法。
當然,「少數服從多數」並非唯一詮釋「公共利益」的方法。事實上,即使是民意調查和選舉結果,往往也不能平息社會抗爭和政治衝突。大家總會見到有團體以「打逆境波」的信念堅持要改變社會,相信透過持續的對話、組織、辯論、教育工作,以至抗爭手法,終可使社會明白其綱領才是真正的「公共利益」。這正是不少社會運動組織、壓力團體和政治力量的信念——叫醒沉睡和吵醒裝睡的人。即使這刻的主流社會不明白我、大多數人不支持我、民意調查結果不利於我、選舉結果時不我與,仍相信堅持可改變社會。這跟把「公共」理解為「啓蒙社會」的思想很類近。
此外,大家常見的「政治化妝」,應對傳媒公關技巧,爭取傳媒曝光率的招式(由記者招待會以至在電視鏡頭前的肢體語言),公關形象策略,如何把自己所爭取的權益詮釋為公共議題以吸引傳媒採訪,政團、組織或社會運動安排代言人等,則與「曝光率」、「知名度」,以及由此而衍生的「公共形象」有密切關係。這些都影響議題能否成為「公共利益」——能否把自己所爭取或打算推行的事,轉化為讓社會廣為人知,並且予以認同或同情的民情。誠如上文所言,新媒體漸漸發達,使何事或何人能得到「曝光率」、「知名度」及建立正面公共形象,多了很多難以預測的變數。
「公共」的不同含意,使社會對「公共利益」呈現多種解讀和詮釋的方法和理據。這使現代社會討論「公共利益」時出現各種可能,其政治操作方法也可千變萬化。什麼是公共利益的問題,在不同時空的社會,都會有不同的答案。這些答案反映了人們在該時間下是如何理解「公共」——以「少數服從多數」的投票概念、以「啓蒙社會」的理念,還是以最得人心的公共形象,來定義公共利益。
作者是恒生管理學院新聞及傳播學系 助理教授

2014年7月8日 星期二

王慧麟﹕司法有曙光?

王慧麟﹕司法有曙光?


【明報專訊】兩周前,立法會財委會主席吳亮星主演蹩腳秀,強行通過東北前期撥款。在這場投票攻防戰之中,吳亮星算是交足功課,讓議案通過,但過程之粗疏,確實令市民大開眼界。
事後,有議員提到要搞司法覆核云云,亦有議員質疑其有違反議事規則之嫌。後來,事情不了了之。但相信有關議員亦應明白,根據過往判例,如Cheng Kar Shun & Anor v. Honourable Li Fung-ying & Ors [2009] 4 HKC 204,法院基本上不會干預立法會內部事務,除非該等事務違反《基本法》。在Chan Ka Wah v HKSAR (CACV126/2011)的上訴案件裏,上訴法官夏正民同意高院法官的判決,不同意給予申請人的司法覆核申請。其中一個原因,是財委會的決定是立法行為,不能司法覆核。法院的原則如此明確,相信立法會法律顧問相當清楚,而任何早前大喊司法覆核的議員們,相信亦心中有數。所以,在事件發生後叫什麼司法覆核,相信是宣示政治立場居多。
法院不干預立法機關,是英國普通法的傳統。這源於國會至上論,即國會是擁有至高無上的權力,而國會是由人民選舉出來的,有民意授權,其立法行為有民意基礎,在權力分立的原則下,不應受法院約束,况且,傳統以來,法官是由大法官推薦委任,缺乏民意授權,在國會至上論之下,有民意授權的立法機關之行為,沒有理由要受到沒有民意授權的法院所約束。
這個普通法傳統,及其背後的脈絡,都在香港適用,當然亦有變化。因為1997年之後,香港的政治體制源自基本法,行政、立法、司法系統的權力由基本法賦予,同1997年前的殖民地體制有所不同。像國會至上論這些英國獨有的憲法傳統,理應不適用。但法官在上述Cheng Kar Shun案指出,在有成文憲法的普通法地區如巴哈馬,由於政治體制由憲法賦予,情况與英國不同,但其原則之修正,由彰顯國會至上,轉為彰顯憲法至上,而基本原則,即是司法不干預立法,則不會有轉變。
這個說法,表面上合理。但竊以為其精髓在於民意授權。國會至上論有其獨特之歷史發展而成,但核心的價值是民選國會。同樣,法官援引之巴哈馬案例,其有實權之下議院,都是由民選產生,至於上議院即使是由當地總督委任,而議席分配必須反映下議院的政治分佈,執政黨成員佔多數。換言之,當法官談論普通法原則之時,有沒有花足夠篇幅來討論,香港立法會既然是「半桶水」的民主,議席分佈不能充分反映民意授權,法院引用一些前殖民地獨立後的民主國家案例,以至源自英國國會至上論的原則來處理針對立法會的司法覆核,又是否完全合理呢?
司法覆核權該伸延到哪裏?
這裏指涉更深一層的問題,究竟法官處理司法覆核的時候,其覆核的權力該伸延到哪裏呢?舉例,假如立法會的行為(act)或者決議的過程,雖然表面上符合程序,但議員在基本法下獲得保障之表達意見自由權利受到不合理的剝奪,難道法院就不應干預嗎?又例如,議員在沒有主席按議事規則要求議員離席之下,遭保安抬走,甚至保安不讓他重新進入會場,那麼保安在可能違反《立法會(權力及特權)條例》之同時,又有沒有違反基本法保障之意見表達自由,以及人身自由不受侵犯的權利呢?假如法院採取立法會之行為不受司法覆核的約束,則可能在上述之情况下,議員的發言權及人身自由就受到無理剝奪了。
於是,假如法院認為,既然國會至上論已隨着九七之後而逝,取而代之是基本法至上論,那麼法院是否應體現基本法內,賦予人民之權利(特別是39條之國際人權標準),而不是因為所謂權力分立而自我約束呢?
學者Geary, Jago 及Morrison在其書中提到,英國(嚴格來說是指英格蘭)的司法系統,表面是司法獨立,實際上是相當政治化。按學者Griffith及他們說法,在20世紀初至70年代,所謂法院不干預行政部門的普通法原則,背後更多的是政治理由。其中一個突出的原因,是首相委任大法官(Lord Chancellor)的時候,往往傾向委任立場親政府,不會對政府的改革方案說三道四的人選。由於大法官操縱法官升遷任命大權,其效果往往是與政權思維接近(或曰保守)之法官擔任,由他們處理針對行政部門之司法覆核案件,往往傾向不干預。
Geary, Jago 及 Morrison 認為,以上傾向,在1998年英國通過人權法之後,出現比較大的變化,主要原因是人權法引入歐洲人權公約,而歐洲人權公約的相關案例,亦引入法院訴訟,加上英國樞密院(實際上是上議院法官兼任),往往亦有處理殖民地或前殖民地的有關的憲法人權保障,於是這些歐洲人權法律,以至國際人權法律的解釋及原則,亦一併帶進法院,令英國法院在處理各類案件,包括司法覆核,慢慢轉變為體現人權作為案件的訴訟主軸。
法院司法化
如此,法院在體現人權,還提出司法覆核人士一個公道的話,其判決難免衝擊公共政策,例如少數族裔有沒有因宗教理由戴頭巾上學的訴訟,已經影響教育及宗教政策。這些就是二三十年來所謂的「司法化」(judicialisation)之現象。即是說,一批勇進的大法官所帶領下的法院,以司法之名,介入政治以及公共政策,以體現憲法所保障的人權。
綜合學者 Kapiszewski , Huneeus, Couso及Sieder所述,司法化大致有指涉3種形態:其一,一些法律的觀念、原則、方法以至術語等,滲入社會各階層,成為公共場域之語言(例如程序公義,基本上一個中學生大概都曉得); 其二,法院之判辭及決定,體現社會及經濟權利,從而影響公共政策以至政府決策(例如房屋權);其三,法院之決定影響政治,當然包括高層政治以及一般政治,例如公務以至政治人員委任等等,而且,更重要的是,政治人物亦願意,甚至主動透過法院(例如釋憲)以「插手」,或曰體現憲法內之政治權利。
拉丁美洲經驗看到,遇到行政不彰,政治爭拗導致政局廢弛,國會失救之情况下,人民無法透過正常政治體制來爭取權益,他們主動或者被迫透過法院,伸張正義,以期達到改革經濟及社會政策之目標。但是,這些都需要法官願意承擔此「責任」才成,亦願意改變原有的自我約束,盡量不干預行政及立法機關,只會埋首法律字面解釋的觀念才成。學者Couso就提到,拉丁美洲過往幾十年出現愈來愈多司法化的現象,背後的推手,是有一批法學者提出接近美國的憲法觀念,當然這些外來的憲法觀念亦需要有本土因素及再造,既衝擊固有保守之觀念,亦對改變法官觀念,讓其思想鬆綁,走向勇武進取有莫大關係。
說到這裏,香港終審法院亦有司法化的現象,比如W案件讓跨性別人士有婚姻權(W v Registrar of Marriage [2013] HKCFA 39),亦有案件指出申請綜援的居港7年之限制違反基本法(Kong Yun Ming v The Director of Social Welfare, FACV No. 2 of 2013),都是體現經濟及社會權利的比較正面的發展。但是,其他的部分仍然相對保守。近幾個月,立法會財委會會議吳亮星被指「夾硬來」,立法會大主席「剪布」的權限,新界東北發展示威陸續有人被捕,七一預演佔中有511人被扣留部分要負刑責,方方面面都挑戰市民權利的底線。這些案件,假如有議員申請司法覆核,或者有市民因之被控非法集結,按照法律書本上的原則及認知,這些人士打贏官司的機會很低,相信凶多吉少。在市民大眾仍然相信司法的時候,我們至少希望有勇進的法官,站在保障人權的高度,推進司法制衡行政專制及立法專橫之界線,不懼司法化的指控,抵擋正在加速流失的自由,捍衛我城。我不期望個個法官像南非前大法官Albie Sachs那麼勇進,但至少在如此政治高壓及肅殺的社會氣氛下,讓市民看到一點曙光吧!
◆延伸閱讀
1.Adam Geary, Robert Jago and Wayne Morrison (2008), The Politics of Common Law – Perspectives, Rights, Processes, Institutions (London: Taylor and Francis).
2.Javier Couso, Alexandra Huneeus and Rachel Sieder (2006), Cultures of Legality: Judicialization and Political Activism in Latin America (Cambridge: Cambridge University 

2014年7月4日 星期五

呂大樂﹕解讀「佔中」近况

呂大樂﹕解讀「佔中」近况


【明報專訊】近年很多年輕人都在問:七一遊行過後,又怎麼樣?
對參與者來說,未能在短期之內見到行動的成效,而感到不耐煩,這是很容易理解的。但問題是:在現實的政治環境裏,社會與政府的關係通常都並非前者動員起來,對後者造成猛烈的撞擊,然後當權者不得不立即回應、讓步,以免陷於更深的危機那麼簡單。這種「社會對抗政府」的政治互動,只是眾多帶來政治、社會、制度轉變的方式的其中一種。更重要的是,所謂政治危機、制度崩潰的狀况,也並不是大家主觀期望中那麼容易發生的事情。事實上,崩盤式的變天是非常規的、不常見的狀態。群眾當然可以對此保持希望,但是如果因為未能見到這種期待中的巨變,便開始怪罪於有人不夠堅定、行動未夠激烈、又或者群眾未夠團結,將注意力轉移到一個社會運動的內部因素(例如領導出現問題)的話,那是一個社會運動走向分裂的先兆。這是大型社會運動的常見現象,發展到某一個階段之後,便轉為一個內向的運動,花很多氣力去「捉鬼」(誰背叛了革命?),而忘記了它原來還有很多群眾尚未爭取過來。革命之所以尚未成功,關鍵不在於鬥爭路線把持不住,而是它開始滿足於面對已有的群眾基礎,在運動的純潔性的問題上大做文章,反而忽略了仍有需要去爭取更多支持群眾的重要性。
坦白說,我並不是「佔中」的支持者,只是一直在旁邊觀察,覺得有一些看法應該拿出來討論。首先,多得北京的「錯愛」,「佔中」被視為一個激進的社會運動。一經定性,本地低水平的親中力量全面發動起來,乘機拿一點幫助維穩的好處,吵得煩厭非常,令一般市民產生一種錯覺,以為事情將會波及無辜,有所提防。就在這樣的一個吵吵嚷嚷的過程之中,很多都忘記了很基本的一點——就是「佔中」的最大威力,不在於佔領的動作(一是警方要清場,原來並不困難;二是市民對於維持正常上班秩序,似乎相當接受,7月2日清晨的清場行動未必會贏得掌聲,但基本上也沒有很大的反對聲音;如此這般,日後假如真的要動手,必須出師有名,兼且需要社會氣氛配合),而是它的感召力。作為一個(至少在形象上)無私的、宣揚愛與和平的、(因經過反覆商討)理性的運動,再加上參與者願意承擔政治風險,手無寸鐵的來反抗一個明顯遏抑民主政治的政改方案,會令它的對手顯得很難看、不光彩。它的致命「武器」是將對手的真正政治面貌公諸於世,藉此造成一個尷尬的處境,爭取一線改變的希望。
激動分子誤讀佔中意思
跟以上所講有關,我的第二點觀察是「佔中」並非好些激動分子所期望的一場跟北京的終極決戰。「佔中」運動裝起一個有可能以佔領行動來攤牌的姿勢,目的是爭取談判的空間,而不是要來一場決鬥。激動分子(包括那張激動的報紙)將很多「佔中」本來沒有的元素投射到運動的身上,以至整個運動發展至今,出現了一些十分古怪的狀况——例如作為動員的口號變為一些參與者的立場,所謂情願原地踏步也不要沒有公民提名的特首選舉,或者可以是發動群眾的口號和以為可以嚇怕對手的一個姿勢,但卻很難可以是真正的政治談判的底牌。激動分子過分熱情,一廂情願地希望將「佔中」轉變為他們心目中的那場「政治沙蟹」,意亂情迷之下想把「佔中」塑造為一次單一主張的政治動員。但結果發展下來,「佔中」一次又一次的「留有餘地」,為日後到特區政府提出政改方案時,保留談判的空間。明顯的是,激動分子也誤讀了「佔中」的意思。
熱中於跟北京來一次決鬥的激動分子,應另起爐灶,而不是繼續依附於「佔中」運動。若果他們決定留下來的話,下一個階段必定會出現對「佔中三子」進行批判——批判他們把持運動不放手、批判他們不夠堅定、批判他們另有潛議題,明搞鬥爭,實質上是溫和投降派之類。內部的分裂細胞一直存在於「佔中」運動之中,問題只是這將會以哪種形式表現出來而已。
擴闊支持面為當務之急
事實上,「佔中」運動要發展下去,根本不能讓它陷於這種內向的內部意識形態之爭。它的當前急務是擴闊其支持面,爭取更多市民的支持。上回公開投票取得70多萬人的支持,當然是得來不易。低水平的本地親中分子批評該數字有水分,真的是有侮辱香港市民之嫌。這些指摘、批評大可不理。但這不等於說「佔中」運動不需要小心解讀那個投票數字。從正面來看,那是一次成功的動員,投票結果應叫「佔中」組織者感到滿意。但從另一面來看,則「死硬」支持民主化的市民很快便全體動員起來,以至投票人數在首兩三天迅速增長,但同時很快便到達峰頂,未能乘勢向外爭取更多市民參與。如何打動其他市民的心,這才是目前「佔中」運動需要好好研究的課題。「佔中」運動要爭取成功,便必須在「死硬」支持民主化的中堅分子以外,取得更多支持。從這個角度來看,所謂「佔中」運動已有足夠的群眾基礎,所以只要時辰一到,便可以動手之說,其實大有問題。剛好相反,如何向外擴展,才是「佔中」的新挑戰。
佔中特點是以柔制剛
「佔中」的新挑戰是如何回到它作為一個以感召力為主的社會運動。它不可能過激,因為假如如此,便再難維持其高舉愛與和平的形象。它不可能轉向激動,因為它仍要爭取主流意見中的很多社會人士。「佔中」的特點是以柔制剛,以守為攻,以被欺負的形象示人,而不是隨時準備終極一戰的好鬥之士。
回到基本之後,我們便明白,「佔中」最(令當權者覺得)可怕的地方正在於它不怎樣值得害怕。
七一遊行之後又怎樣?沒有決戰,只有持久的長期抗爭。
作者是香港大學社會學系教授、新力量網絡主席