陳健民：先急救，再去找你的靈丹妙藥！——回應王卓祺的民主興奮劑論

陳健民﹕先急救，再去找你的靈丹妙藥！——回應王卓祺的民主興奮劑論

【明報專訊】元旦遊行和全民投票結束後，終於有時間拜讀中央政策組顧問王卓祺教授在2013年12月17日於本版發表的〈西方民主制度是靈丹妙藥還是興奮劑？〉一文。閱後第一個反應是：如果普選是王教授所說的興奮劑，那《基本法》便是規定特區政治制度朝吃興奮劑的方向進發。那麼，問題已經不是「實際條件」或「循序漸進」，而是《基本法》方向性的錯誤。如果我們接受了王的論點，應該如何應對迫在眉睫的政改？當然有人會想到，為了香港好，用粒糖代替興奮劑，騙騙小孩吧！

專制政府認受性和管治問題
是更大或更小？

我相信王教授沒有意圖要否定《基本法》政制發展的方向。文章可能是見到民眾爭取普選如此熱烈，想提醒大家普選並非靈丹妙藥，選票產生的政府不一定有認受性，而且亦未必帶來善治。藝人子華對王教授這種論點有精闢的回應：「普選唔係能醫百病的靈丹妙藥，但最少能順番條氣！」世上哪裏來靈丹妙藥？專制政府的認受性和管治問題是更大或更小？現在我們八九不離十地改革一下小圈子特首選舉和功能團體會否更有希望帶來善治？
當然，要順氣不一定靠普選。社會學大師韋伯提出「認受性」（legitimacy）這概念時，已經提出它有幾種不同的來源。對韋伯來說，認受性是指在被統治者眼中，政府行使權力有其正當性。認受性的來源有3種：傳統、魅力領袖和法律理性。在傳統社會裏，只要權力來源合乎道統（如血脈繼承），便被民眾視為有認受性。但在歷史的循環中，偶然亦出現一些革命領袖，憑個人魅力打破道統，讓民眾一呼百應。但進入到現代世界，傳統價值規範瓦解，政權的認受性無所憑藉，只能透過法律和程序理性來授與，而民主最能體現這種法律理性的精神。

政權認受性
只能透過法律程序理性授與

如此說來，我們無權說一個國家不實行民主，其政府便沒有認受性，因為只有當地的被統治者（在思想自由的情下）才有權回答這個問題。譬如在一些非洲及中東國家，民眾認為宗教領袖便是政治領袖，外人亦無從置喙。但在現代社會中，當宗教和傳統力量失去其權威地位後，不靠普選產生的政府，民眾為何要服氣？對此問題最為有力的回應便是在韋伯提出認受性3種基礎以外，尋找另類認受性來源——政府績效。簡單來說，搞好民生，人民便順氣。
Juan Linz對這種思路不以為然，認為要將認受性和績效兩個概念分開，才能突顯認受性的理論意義。他的研究發現，民主國家在面對經濟衰退時，相對於專制國家有更大抗逆力、更少民眾質疑其政治制度的正當性，可見得認受性不完全受經濟表現影響，但Adam Przeworski卻發現從1950到1990年，民主政府在經濟衰退時倒台的機率遠遠高於經濟增長時，可見政府績效對認受性的影響。Larry Diamond新近的研究卻發現，2008年的金融風暴對富裕的民主國家沒有太大的政治衝擊，一些在經濟衰退中崩潰的低收入或新興民主政府，往往是有許多管治的問題，而非因其民主制度造成。

但既然民主國家亦有許多管治問題，是否正如王教授所說，普選與善治（good governance）沒有必然的關係，甚至是解決了認受性問題反而帶來更多其他管治困難？據聯合國亞太經濟及社會委員會定義，善治包含8項元素：公眾參與、尋求共識、向社會問責、高透明度、適切回應社會訴求、高效能、平等包容、法治精神。從這些定義可以看到，善治是和民主息息相關的。但從研究角度來說，如果善治已經包括如此深厚的民主元素，再去研究民主與善治的關係便出現循環論證，因此Donald K. Emmerson在研究民主的管治表現時，採取世界銀行的世界管治指標（WGI），亦只考慮法治、反貪、政治穩定、政府績效、規管質素等5項指標，而不考慮言論自由與問責。結果與筆者早年利用Freedom House與Transparency International的數據研究民主與廉潔的情一樣，全球管治較好的大多是民主國家。但如果我們集中看東南亞，則發現民主與管治的表現與全球規律並不一致。新加坡作為中度民主國家管治表現最佳，而印尼、菲律賓、東帝汶等民主國家的管治表現卻未如人意。

民主要社會及制度環境配合

如果用Juan Linz的理論去解釋這種現象，他會說民主要與其社會及制度環境相配合才能充分發揮其功能，市場經濟、憲政傳統、公民社會、政治社會（強大的政黨與合適的選舉制度）都是決定的因素。許多新興民主國家對行政機關沒有適當的憲政約束和盲目採取英美的選舉模式，造成大多數人暴力的族群或宗教衝突；有些國家本來已是貪腐成風，普選被黑金操縱後，貪污反而制度化了。沒有強大的公民社會去平衡公權力的濫用，民主可以低質素、倒退，甚至崩潰。

問題是香港實行民主會更接近西方、東亞（日、韓、台灣）或者是東南亞以至是中東的經驗？香港無論是在市場經濟、憲政傳統、公民社會、公務員體制都比起許多西方民主國家當年實行普選時為佳，香港甚至已有政黨政治的雛形（許多國家在民主化前根本沒有反對黨），為什麼我們偏要把自己想像成菲律賓或埃及？許多建制中人都嚮往新加坡那種不民主卻有優秀管治表現的模式，而忽略了新加坡模式自有局限。如果李光耀看見今天香港公民社會的動員、傳媒的批判力、議會內黨派林立，我相信以他的政治智慧，一定知道香港已失去實行新加坡模式的時機。事實上，新加坡模式在本土已受到嚴峻的挑戰，人民行動黨的得票率節節下降，認受性的問題不因為過去管治的效績而消散。
香港在許多方面已是一個後現代社會，無論是工作、私人以至公共生活愈來愈流動不定。在這樣液態社會裏仍然眷戀殖民地統治或對新加坡模式無限遐想實在無濟於事。特區政府現在既無認受性，管治的表現亦不斷下滑。可以想像，這次政改失敗，未來會出現激進化、犬儒化、極端本土化等各種現象，特區政府如何管治下去？普選賦與政府認受性，是解決管治問題的第一步。在這樣的基礎上，我們才有條件以政黨政治培育政治人才、理順行政立法關係、實踐公眾參與等等。卓祺兄，這是為特區政府做心肺復蘇的時候，不要忙去尋找仙境中的靈芝！

作者是學者、和平佔中倡議人

◆延伸閱讀
1. Juan J. Linz (1988) ''Legitimacy of Democracy and the Socioeconomic System'' in Mattei Dogan edited Comparing Pluralist Democracies: Strains on Legitimacy. (Boulder: Westview Press)
2. Larry Diamond (2011) ''Why Democracies Survive'' Journal of Democracy. Vol. 22, No. 1. 17-29.
3. Donal K. Emmerson (2012) ''Minding the Gap between Democracy and Governance'' Journal of Democracy. Vol. 23, No. 2. 62-73.