周永新：研究「香港退保未來發展」的心路歷程

周永新：研究「香港退保未來發展」的心路歷程

去年6月，我們（港大研究團隊）受政府的委託，進行名為「香港退休保障的未來發展」的研究計劃。經過一年多的努力，我們於今年6月底提交報告，後按負責督導研究的委員會所提交的意見作出輕微修改後，研究報告終於在昨天呈交扶貧委員會討論，並於同日向公眾發布。

　老年貧窮問題嚴峻

研究團隊很珍惜這次透過《明報》的平台，解釋一下研究報告的內容及其中的重點。首先，我們接受委託進行研究，心情是戰兢的，除了退休保障是政黨和公眾關注的議題外，更重要的是研究關乎全港市民的福祉，每年涉及的公共開支也以百億元計算。因此，研究團隊成員雖對香港的退休保障各有自己的意見，但我們盡量以客觀和科學的態度來進行研究，更避免受到相關團體和組織的影響和游說，以至我們在立場上有所偏差。

研究工作開展後，我們第一個問題是︰現時的退休保障可為年長市民提供充足的生活保障嗎？如果推算到2041年，現時的退休保障安排有什麼不足的地方？為了解答這個問題，我們分析了現時政府為年長市民提供的社會保障，及其他如強積金計劃等安排。我們的結論十分確定︰老年貧窮問題是嚴峻的，絕對不可忽視。以現時65歲及以上的100萬長者來看，其中18萬倚靠綜援過活，其餘42萬領取長者生活津貼。根據去年扶貧委員會發表的《2012年香港貧窮情况報告》的計算，若以入息中位數的一半作為「貧窮線」的定義，當時長者之中，3個有1個生活貧困。對於老年窮人的數字雖有不同的看法，但從我過去所做的研究，及與年長市民的親身接觸，我們確實的知道：不少長者對如何支撐自己的生活完全沒有把握，也對未來感到徬徨無助。

老人

這樣，未來二三十年，老年貧窮問題會否改善？強積金計劃會有幫助嗎？我們分析了未來人口發展的變化︰除人口持續老化外，最值得我們注意的是，在增加的老年人口中，耆老（75歲以上）所佔的比例將愈來愈大，他們對生活保障和醫護服務的需求是社會必須正視的問題，也必須盡早尋求解決的辦法。

　強積金的退休保障作用有限

我們發覺強積金所能發揮的作用，就算二三十年後，對解決老年貧窮問題並沒有實質的幫助。試想想︰月入1萬元的打工仔，每月連僱主的供款是1000元，1年是12,000元，10年是12萬元，30年是36萬元；就算投資有道，30年後供款連回報有72萬元，這筆數目可保障老年生活嗎？我們的結論是︰強積金可作為退休後收入來源之一，但對於較低收入的基層市民，強積金並不能免卻他們最終墮入貧困之中。當然，強積金還有一個極大的缺失，就是沒有受僱紀錄的市民完全得不到保障。

我們發覺，市民對退休保障的意識是提高了，但並不代表他們就可以早作準備。未來10年是「戰後嬰兒潮」的退休高峰期，他們部分或許有足夠儲蓄作退休生活之用，但資料顯示，他們大部分年輕時多從事製造業，薪金並不高，加上多有幾名子女需要供書教學，剩下的積蓄十分有限。他們能否維持二三十年的退休生活是一大疑問。

那麼，子女的奉養仍然可靠嗎？可幸的是，香港為人子女的，觀念上仍多認同傳統「孝道」的重要，並且在經濟能力範圍之內，也多經常給予父母金錢。不過，我們發覺，年輕一代的經濟能力正走下坡，在自顧不暇的情况下，能否持續孝心實在不能肯定；更值得留意的是，50歲以下的市民，愈來愈多沒有子女或只有一兩個，他們年老時又如何倚賴子女的奉養？

　其他地區退休保障制度的啟示

這樣，香港的退休保障制度應對如何發展？我們分析了與香港情况類似的10多個國家和地區的退休保障制度，可以肯定的說︰世界上並沒有完美無缺的退休保障制度。我們察覺到，就算是傳統上稱為「福利國家」如瑞典、芬蘭等，採用的退休保障已脫離了過往單一退休金額的模式，不但發放的退休金按不同收入人士而有差異，退休金的資金來源也不斷擴大和多渠道化。換言之，現代退休保障制度着重的再不是公平的分配，而是令不同收入的退休人士可以按自己的需要得到足夠的生活保障。

這樣的發展趨勢或許可以解釋：為什麼世界銀行建議的退休保障制度，先是以「三根支柱」作為各國和地區參考的發展方向，後再細分為「五根支柱」。對於世界銀行的建議，我們在研究報告中有詳細分析，若應用於香港，可用以下圖表來說明︰

世界銀行五根支柱的退休保障模式

圖表：按照世界銀行五根支柱的退休保障模式，香港年老市民享有的退休保障，可概括地交代如下：

明顯地，香港現時欠缺的，是一種由公共資源（包括來自政府和市民的資金）支付、全部年老市民皆可享有的老年金。我們要強調的是，老年金與其他國家和地區設立的退休保障有很大的分別︰老年金是國民均可享有的老年生活保障；退休保障是在職人士在退休時所掙取的權利，退休金的數目也與他們過去的收入有掛鈎式的連繫。就如香港的強積金，退休人士退休時得到的金額，與他們在供款期內的收入是關連的。

　收集得來的意見和具體發展方案

在分析各地的退休保障制度的同時，我們公開的收集市民對退休保障未來發展的意見，包括舉辦3次公開論壇、設立網站歡迎市民提交意見、組織10多場「聚焦小組」、邀請各階層市民、工會及商會成員、專業人士及基層工人發表他們的意見。另外，我們接觸了不同的關注團體和政治組織，邀請他們提交退休保障未來發展的具體方案。

收集回來的意見有兩點極具爭議︰第一是應否設立全民退休保障；第二是對於強積金所發揮退休保障功能的看法。關於全民退休保障，我們發覺爭取的團體和政黨所要求的，其實是上文所指的老年金，並不是其他地區推行與收入掛鈎的退休保障計劃。因此，我們建議採用老年金的名稱來代替全民退休保障，避免觀念上的混淆。

對於設立老年金，社會意見明顯有嚴重的分歧︰基層市民和團體是歡迎的，認為這是年長市民應有的權利；工商界和企業老闆是反對的，認為這樣會拖垮香港的經濟；至於中產和專業人士，則多持開放態度，等待政府有確實方案後才表達意見。我們發覺，普遍市民對退休保障認識不多，其中有不少誤解，以為實行全民退休保障，香港就會變成福利社會。

強積金雖落實推行有14年的時間，但在一般市民心裏，強積金猶如雞肋，甚至認為政府成立強積金，受益最大的是銀行和保險公司。因此，有建議取消強積金計劃，或把供款轉去其他用途。我們認為，政府和積金局必須加強解釋強積金的功能，消除市民的誤解，否則強積金作為退休保障五根支柱之一的作用將大受打擊。

　6個具體方案的精算推測

我們用了半年時間，才從政黨和關注團體得來10多份有具體方案的建議。我們感到詫異的是，退休保障這樣關乎大眾的民生政策，政黨和民間智庫竟沒有深入的研究，香港的政策發展怎會順暢？

在10多個具體方案中，我們選擇了其中6個具代表性的方案作下一步推算之用。這6個方案包括︰爭取退休保障聯席、工聯會及香港公共專業聯盟3個組織建議的「全民退休保障」（老年金）方案；民建聯和新民黨提議的「三層老年生活保障」的改良方案；及學者羅致光所建議的「年金方案」。除了這6個方案較具體外，更重要的是建議的團體、政黨和學者，大致上可代表了社會上不同利益階層人士的意見。

對這6個方案，我們進行了30年的精算推測，主要是依據世界銀行所建議的4個準則，即計劃的足夠性、可承擔性、可持續性及穩定性。簡單來說，足夠性是指計劃所能提供的金額是否足夠以支持老年生活；可承擔性是指政府、僱主和僱員所付出財政上的承擔；可持續性是指計劃能否在未來30年保持收支平衡；穩定性是指計劃在不同的經濟表現情况下能否保持穩定，不因經濟起伏而出現金額必須削減的情况。

在進行推算時，我們採用了「輸入」和「輸出」的分析方法，即按照6個方案建議的細則，計算每年發出的金額有多少，及每年收取的資金又有多少。我們得承認，推算是極之複雜的工作，建基的是一連串根據過往數據而設的假定，如未來勞動人口的變化、經濟發展的速率、政府財政收支的結算等。推算並不容易，但在我們所能掌握的數據中，我們相信研究團隊已盡力而為。

6個方案的推算結果，研究報告有詳細交代。從「輸入」和「輸出」的分析架構看，現在6個方案在足夠性、可承擔性、可持續性、穩定性都有不同的表現；不過，我們不能據此來評論各方案的優劣，因長者領取的金額，不同方案有不同的建議，而「輸入」的資金來源亦各有差異。因此，我們只能評論每個方案的利弊，並不能把6個方案互相比較。

我們認為，公眾最應關注的是6個不同方案的資金來源，即過往經常討論的「錢從何來？」的問題。錢當然不會從天而降，而綜合6個方案的建議，首要渠道是由政府注資或從經常開支中增加撥款，其次是把全部或部分強積金的供款撥去新計劃，也有建議在強積金之上增加僱主和僱員的供款，甚至從賺錢較多的企業徵收額外的利得稅。6個方案的資金來源各有不同，我們也無法評論哪種方法可行或不可行；其實，最終還是要由市民來作決定。例如，有兩三個方案都建議政府注資，由數百億到2000億元，但政府會這樣做嗎？市民會接受政府把相當部分的儲備撥去做退休保障嗎？

我們發覺，無論資金來自哪個渠道，社會上都有不同的聲音和意見；而意見上的分歧，很多時是因各人考慮的，常都離不開自己的利益。例如，講起可能要增加供款，中小企僱主的第一個反應是，經營已非常困難，增加供款是百上加斤；打工仔也多說入不敷支，增加供款會進一步降低他們的生活水平，他們實在無法負擔。

這樣，如何解決問題？有意見認為，既然無人願意付出，不如原地踏步，維持現有的退休保障制度。不過，我們必須指出，現在用於各項長者社會保障的開支，已達到政府經常開支的5%，隨着人口老化，就算什麼也不改變，30年後開支所佔的比例會增至8.2%。所以，政府必須面對開支急速上升的問題，市民也不能視而不見。况且，如果社會不尋求解決的辦法，退休保障將會繼續爭議不休，成為撕裂社會的一大議題。

　◆研究團隊建議的方案

我們建議長者每月可領取3000元的方案，並不是以上6個方案的綜合體，也不是取長補短的結果。我們建議的方案，是在6個方案以外的另一種做法，連同其他6個方案一起供政府和市民參考和討論，並從中作出決定。

我們可以肯定的是：到了目前階段，香港必須盡快設立老年金，這是唯一可以平息30多年來退休保障爭拗的解决辦法，也是唯一可以使現在和未來的長者感到安心和踏實的方案。

在資金來源方面，我們反覆的思量和分析，結論是引入「薪俸老年稅」，而分等級的稅率，一方面可以把月入2萬元以下的僱主和僱員的負擔減至最低，收入較高的僱員和付得起較高薪酬的僱主，付出的雖較多，但這是他們可以承擔的；這種的安排，效果上也可縮窄香港收入嚴重分佈不均的差距。我們的方案絕非十全十美，着眼點還是建議可以得到大多數市民的接受，並盡快地落實推行。

昨天，我們向扶貧委員會匯報了我們的研究結果。有意見認為此時呈交報告，必被政改爭拗掩蓋，可說生不逢時。我們並不這樣看，退休保障是細水長流的事，我們希望扶貧委員會用心的了解報告的內容，詳細的討論及充分的諮詢市民意見，若然在現屆政府任期內作出明確的決定，我們覺得過去一年的研究工夫已沒有白費。